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作 者：王金南，生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士，浙江大學求是講座教授；王夏暉，生態環境部環境規劃院副總工程師、研究員，為本文通訊作者。
摘要
探索生態產品價值實現機制是踐行「綠水青山就是金山」理念的重要舉措，是經濟實現高質量發展的重要新動能，是講好生態文明建設「中國故事」的重要素材。建立生態產品價值實現機制是一項系統工程，既要補齊當前認識不統一、轉化不完全、通道未打開的短板，又要謀劃長遠，做好戰略設計，加強制度供給，提高生態產品價值實現「融合性」「靈活性」「有效性」「多樣性」「廣泛性」，全面建立「綠水青山」與「金山銀山」轉化通道，以更多更優質的生態產品滿足人民群眾日益增長對美好生活的需要，讓生態產品價值實現成為現代化美麗中國建設的一張亮麗名片。
2020年是習近平總書記提出「綠水青山就是金山銀山」理念15周年。黨的「十九大」把「必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念」作為重要內容寫入習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻回答了發展與保護的關係，揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力。通過建立生態產品價值實現機制，有效協調生態環境保護與社會經濟發展之間的關係，成為踐行習近平生態文明思想的重要舉措，打通綠水青山轉化為金山銀山的關鍵路徑，推進生態環境治理體系與治理能力現代化的重要抓手和引領全社會綠色生活新風尚的重要途徑。本文在闡述習近平生態文明思想關於「兩山」轉化和生態產品價值實現理論基礎上，回顧了十八大以來生態產品價值實現機制的探索實踐，針對當前生態產品價值實現面臨的問題挑戰，提出構建面向現代化美麗中國的生態產品價值實現機制的對策建議。
生態產品價值實現是習近平生態文明思想的重要內涵
>>人是生態系統重要組成，人類需求是生態產品價值實現的基礎
生態系統在支持地球生命系統的同時，為人類提供必需的糧食、水、能源、木材等原材料，以及氣候維持、水文調節、娛樂文化等服務，統稱為生態系統服務。人類從生態系統不斷獲得惠益。生態系統服務是自然生態環境和人類社會的橋梁，一方面，生態系統為人類社會提供產品和服務，即為服務供給；另一方面，人類社會的維持和發展也需要從生態系統中獲取服務，即為服務需求，二者連結關係就此確立。生態系統服務的狀態受到生態環境和人類活動的綜合影響，人類受益是生態結構和過程產生服務的基礎。
>>生態系統服務類型多樣，供給服務形成可交易的生態產品
生態系統服務供給和需求通常發生在不同地區，通過生態過程(如大氣流通、水流等)和人工設施(如道路、航道等)進行傳遞，形成生態服務流。生態系統服務與人類活動的結合存在多種形式，其中供給服務常在人類的保護或修復工程下形成生態產品直接進入市場交易；調節服務大多體現為人類對生態系統功能傳導過程的幹預；文化服務大多基於人類在自然環境中形成的主觀體驗與認知。調節和文化服務一般不直接進入市場交易，而是通過「非實體」和完全公共生態產品的形式提升人類福祉。
>>生態產品價值實現將保護效益外部化、保護成本內部化
生態產品是人類從自然界獲取的生態服務和最終物質產品的集合，既包括清新的空氣、潔淨的水體、安全的土壤、良好的生態、整潔的人居等調節服務類生態產品，還包含可通過產業生態化、生態產業化進行經營開發的物質供給類和文化服務類產品。生態產品價值實現的過程就是將被保護的、潛在的生態產品轉化成現實的經濟價值，給人類社會經濟增加生態福祉，其內涵是在生態產品保值增值的前提下通過調節生態產品的生產、分配、交換和消費，實現生態保護效益外部化和生態保護成本內部化，從而有效協調生態保護與經濟發展關係，實現綠色高質量發展。
「十八大」以來生態產品價值實現機制的探索與實踐
>>黨中央高度重視生態產品價值實現機制並做出一系列重要部署
2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平到安吉餘村考察時，首次提出「綠水青山就是金山銀山」的科學論斷，探索生態產品價值實現機制就此萌發。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上明確指出「積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑」。2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護會議上強調，要加快建立健全以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時強調，「在保護好生態前提下，積極發展多種經營，把生態效益更好轉化為經濟效益、社會效益」。2020年4月，習近平總書記在陝西考察時再次強調，綠水青山既是自然財富又是經濟財富。總體上，「十八大」以來，黨中央對生態產品價值實現做出了重要部署。黨的「十八大」報告首次明確「增強生態產品生產能力」，「十九大」報告進一步明確提出「提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要」。2016年以來，國家在福建、海南等地開展生態產品價值實現先行區、試驗區建設，在貴州、浙江、江西、青海四省開展生態產品市場化先行試點工作，健全和完善生態產品價值實現機制已成為新時代推進生態文明建設的重要內容。自2014年以來，生態環境部環境規劃院等單位完成了2015年-2018年連續4年覆蓋31省區市的生態系統生產總值（GEP）和經濟生態生產總值（GEEP）以及2017年度的全球179國家的GEP核算報告，研究提出了GEP核算技術指南，並在全國近20個省市縣開展了GEP和GEEP核算試點。
>>各部門加快推動生態產品價值實現的制度建設和試點示範
生態環境部、發展改革委、自然資源部等部委根據職責分工，積極推動生態產品價值實現機制落地實施。生態環境部以創建國家生態文明建設示範市縣和「綠水青山就是金山銀山」實踐創新基地為載體，積極推進重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域生態保護補償，探索生態產品價值轉化通道。截止2019年底，生態環境部分三批共命名了175個國家生態文明建設示範市縣和52個「綠水青山就是金山銀山」實踐創新基地。國家發展改革委將生態產品價值實現作為實現區域高質量發展的重要手段之一，印發《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》和《關於開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，明確提出「建立生態產品價值實現機制」，統領全國開展生態產品價值實現機制的探索。2020年4月，自然資源部印發《生態產品價值實現典型案例（第一批）》，提出促進生態產品價值實現5個關鍵環節，即堅持規劃引領、科學合理布局，管控創造需求、培育交易市場，清晰界定產權、促進產權流轉，發展生態產業、激發市場活力，制定支持政策、實現價值「外溢」，並推薦了11個典型案例。
>>各地積極開展生態產品價值實現機制探索實踐
2017年以來，浙江、江西、貴州、青海、福建、海南以及浙江麗水市、江西撫州市先後被列為國家生態產品價值實現機制試點（試驗區），以生態環境持續改善和民生顯著提高為主要目標，在探索建立科學合理的生態產品價值核算評估體系基礎上，圍繞物質供給、調節服務、文化服務三大類生態產品優勢，發展特色生態農業、綠色工業、生態旅遊業、生態文化產業、健康養生業等生態產業，探索建立政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。福建省先行先試探索開展生態系統價值核算試點，深圳鹽田區首創「城市生態系統生產總值考核體系及運用」，通過對綠水青山的生態產品價值核算，為價值實現奠定基礎。在推進生態產品價值實現的過程中，部分地方配套建立了自然資源資產產權、生態產品政府採購、生態產品交易市場培育、生態產品質量認證、綠色金融服務、績效評價考核和責任追究等制度體系，以制度供給有效保障生態產品價值實現。
>>生態產品價值實現仍面臨若干亟待解決的問題
主要表現在：一是生態產品的概念、範圍和價值的認識尚未統一。目前關於生態產品的內涵界定還沒有形成共識，生態產品價值評估尚未形成公認、精準的評估框架，基礎理論研究的相對滯後影響了生態產品價值實現機制的建立。政府、企業和公眾在面對「哪些是生態產品」「誰應該付費」「生態產品值幾何」「生態產品價值如何體現」等問題時，仍沒有明晰的答案，亟需加快推動生態產品價值實現基礎理論研究。二是生態產品價值實現的通道還未打開。現階段生態產品供給以政府為主，缺乏有效的市場供給機制，生態產品供給量難以滿足人民群眾對生態產品全方位、多層次的需求。由於市場體系不夠完整、產權的初始分配不公平、反映生態產品質量的價格機制發育不成熟等問題，目前只有水權、排汙權、碳排放權等環境資源權益進入市場交易，調節氣候、涵養水源、生物多樣性等生態權很難進入交易市場。三是生態產品價值轉化不充分。由於生態產品產權邊界模糊、缺乏精準科學的計算方法、生態產品的統計和監測體系不健全，在評估生態產品價值時，大多只考慮資源的天然價值和人工價值，代際補償價值和外部補償價值往往被忽略。對於調節服務等不具備直接使用價值的生態產品，一般通過生態補償等方式實現生態產品價值轉化。但現階段生態補償存在要素分割、補償對象交叉等問題，補償資金難以形成合力，資源配置效率不高，補償資金核算主要依據財政支付能力，沒有完全體現生態系統服務價值。根據生態環境部環境規劃院估算，2015和2016年全國生態系統生產總值（GEP）分別為70.6萬億元和76.7萬億元，但生態產品初級轉化率僅為30.2%和30.1%，GEP排名處於前列的青海和西藏，轉化率分別只有1.8%和0.7%。圖1是2016年31省市區的GEP及其生態產品初級轉化率。
圖1 2016年各省份生態系統生產總值（GEP）及生態產品初級轉化率
註：生態產品初級轉化率=（產品供給價值+文化旅遊價值）/GEP
努力探索麵向美麗中國建設的生態產品價值實現機制
推動生態產品價值實現是踐行「兩山」理念的時代任務與優先行動。當前，生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期。生態文明建設同每個人息息相關，應堅持以人民為中心，提供更多優質生態產品，讓生態產品價值全面實現成為推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化的增長點、支撐點、發力點。圍繞提高生態產品價值實現「融合性」「靈活性」「有效性」「多樣性」「廣泛性」，做好頂層設計，加強制度供給，夯實科學支撐，創新經濟政策，重視落地實踐，全面建立「綠水青山」與「金山銀山」轉化通道。
>>做好戰略設計，提高生態產品價值實現機制「融合性」
將生態產品價值實現機制全面融入國民經濟和社會發展、生態環境保護、資源利用等相關規劃，發揮規劃的統籌引領作用，將加快建立生態產品價值實現機製作為重要任務。在省市層面推進重大生態環境基礎設施建設，鼓勵地方探索編制生態產品價值實現行動計劃。將建立生態產品價值實現機制、GEP和GEEP核算體系等作為生態文明示範創建、「兩山」實踐創新的規定任務，中央財政專項資金向評估考核優秀的國家生態文明建設示範市縣、「兩山」實踐創新基地加大傾斜力度。在「兩山」實踐基地創建工作中優先支持生態產品價值實現機制建設，鼓勵地方重點針對生態價值核算、生態產品交易平臺、生態產品保護績效評價等深入探索。
>>加強制度供給，提高生態產品價值實現通道「靈活性」
依託國家自然資源產權和用途管制制度，規範生態產品使用權、保障收益權、激活轉讓權、理順監管權，明確森林、草地、溼地、耕地、水流、海域以及重點生態功能區、自然保護區等自然資源要素產權。制定生態產品開發指南，綜合考慮生態產品生產能力、空間流轉能力以及交通、人文、旅遊等多方面因素確定不同區域、不同類型生態產品差別化管理機制和實現路徑。生態補償機制是實現生態產品價值最重要的手段，進一步擴大重點生態功能區補償轉移支付範圍，完善和提高生態補償標準，建立健全生態保護紅線生態補償機制，創新面向生態環境質量改善的財政綠色分配機制，加快建立區域間、流域上下遊的橫向生態補償機制。探索有利於生態產品價值實現的財政稅收制度和綠色金融政策。
>>夯實科學支撐，提高生態產品價值轉化能力「有效性」
生態產品監測和生態價值核算是生態產品價值實現的基礎。加快建立與國民經濟行業分類相銜接的生態產品分類目錄，支持生態產品統計、核算和評估。構建國家技術標準統籌、區域流域技術監督、地方推進落實、社會共同參與的生態監測網絡，推進生態環境多源遙感與地面觀測相結合的監測網絡標準化建設，形成覆蓋森林、草原、溼地、農田、海洋、礦產、水資源等重要自然生態要素的調查監測體系。全面總結不同區域GEP和GEEP核算實踐，制定和發布核算技術指南、評價指標體系，為生態產品價值實現提供標準規範的核算方法。
>>創新經濟政策，提高生態產品價值實現渠道「多樣性」
探索建立基於生態產品的佔補平衡機制，把生態產品價值實現理念融入國土空間規劃，確定生態產品供給數量、質量和空間分布，通過「生態帳戶」「生態銀行」等平臺，按照「生態佔補平衡」原則，藉助生態指標或生態信用等實現公共生態產品的市場交易。探索融合各類生態產品的公共資源交易平臺，豐富生態產品交易標的，促進生態產權的增值和流通，提高生態環境治理的價值轉化效率。完善排汙權、碳排放權交易制度，實施生態功能重要的欠發達地區與發達地區跨區域、跨流域配額交易，開展大型高能耗、高水耗和高排放企業與生態功能重要區域點對點購買試點。根據自然生態系統的物質供給服務、調節服務和文化服務等不同功能，因地制宜探索生態產業化模式和路徑，延伸生態產品產業鏈。
>>重視落地實踐，提高優質生態產品生產供給「廣泛性」
分區分類組織實施生態產品價值實現地方試點，不斷豐富生態產品價值轉化模式和路徑。加強生態保護紅線、自然保護區、風景名勝區、重要水源地、森林公園、重要溼地等重要生態空間保護力度，完善以國家公園為主體的自然保護地體系，提升「精品」生態產品的價值。全面落實山水林田湖草生命共同體理念，在長江經濟帶、黃河流域、青藏高原、黃土高原、祁連山、太行山、南方丘陵山地，以及黃渤海、東海等海域，統籌推進山水林田湖草生態保護修復重大工程，修復提升區域空氣、水、土壤等生態產品供給質量。積極探索生態環境治理與區域流域產業開發有效融合路徑，推行生態導向開發模式（EOD），採取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，提升關聯土地開發的市場「溢出」價值。建立健全保護地特許經營收益分配機制及反哺模式，加大對生態修復績效優良地區和保護地生態產業發展的扶持力度，不斷提高生態產品供給地區價值轉化的內生動力，真正實現生態產品價值提升和價值「外溢」。
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來源：《環境保護》2020年第14期
轉載自：生態環境部環境規劃院
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