作者簡介：別敦榮(1963- )，男，湖北洪湖人，廈門大學高等教育發展研究中心主任，教育研究院院長，教授，博士生導師，從事高等教育原理，高等教育管理、大學戰略與規劃、大學教學與評估研究。福建 廈門 361005
內容提要：美國大學治理是在大學自治的基礎上發展起來的。在美國大學治理中，聯邦政府扮演了「無為而治」的角色，州立法機關和政府主要通過法律和財政支持調節大學辦學，州政府本身並不直接管理大學。美國大學奉行分享治理理念，外行治理、專家治理和共同體治理三位一體，在董事會、校長行政團隊和教授會構成的治理結構中，董事會總攬全局，校長行政團隊全面負責大學經營與日常運行，教授會承擔學術決策、學術評議等事務，「三駕馬車」目標一致、相互作用。美國大學依靠治理體系維護了自治地位，保護了各利益相關者的權益，成就了美國高等教育的卓越。
關 鍵 詞：大學治理；董事會；校長；教授會；美國
標題注釋：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(17JJD88009)。
中圖分類號：G649.1 文獻標誌碼：A 文章編號：1000-4203(2019)06-0093-09
完善中國特色現代大學制度、推進治理體系和治理能力現代化，是高等教育綜合改革的重要任務，是實現高等教育內涵式發展、提高辦學水平和質量的必由之路。治理體系和治理能力現代化建設是一項新的改革探索，我國無前例可循。在國際上，有三個高等教育超級大國[1]，除我國外，另兩個國家分別是印度和美國，印度正處於高等教育快速發展期，而美國在20世紀70年代中期已經進入高等教育普及化階段，建立了比較成熟的高等教育治理體系，高等教育治理能力支撐美國成為世界高等教育強國。據聯合國教科文組織統計，2014年，印度高等教育註冊人數為3030.58萬人，美國高等教育註冊人數為1970.72萬人，其他國家高等教育註冊人數都在800萬人以下。[2]另據美國2018年發布的《門戶開放報告》顯示，在美就讀的國際學生比上一年增長了1.5％，達到109.47萬人，其中，中國赴美留學生為36.33萬人，比上年增長3.6％，中國留學生佔美國國際學生總數的32.2％。[3]世界其他主要國家高等教育規模大多在500萬人以下，與這些國家相比，治理超大規模高等教育的要求是不同的。因此，研究美國大學治理的經驗，對於即將以超大規模進入高等教育普及化階段的我國完善現代大學制度、提高治理體系和治理能力現代化水平有重要的參考價值。
一、美國大學治理理念
大學治理理念是一種實踐觀念。治理是實踐層面的活動，是大學組織和人員的行為表現。理念則屬於精神或思維層面的東西，是指存在於人的思維中的思想、觀念，有時也指理性化或模式化的思想、觀念。在實際工作中，一些組織常常用理念來樹立或標榜自身的價值追求。概而言之，理念是思想、觀念或信仰。[4]不論是人的理念還是社會組織的理念，只有與相關實踐相結合才能產生意義、發揮作用。大學治理理念是大學治理組織和人員在治理過程中所秉承或信奉的觀念或信仰。因此，研究大學治理，不能不重視理念的研究。
在考察美國大學治理理念之前，需要說明的是：本文所指稱的大學，並不特指某一類高等教育組織機構，而是泛指所有高等學校，包括各級各類大學、學院或高等教育層次的學校，本文將聚焦於各級各類普通高校治理。
美國大學體系龐大而複雜。據美國聯邦教育統計局統計，2016-2017學年度，美國有各級各類大學4360所，其中，公立大學1623所，私立大學2737所。[5]儘管從數量來看，私立大學的數量佔大學總數的62.77％，但從註冊學生人數來看，公立大學又遠遠多於私立大學。如2016年秋季，美國高等教育註冊總人數為2022.40萬人，其中，授予學位的公立大學註冊人數為1458.29萬人，佔全部授予學位的註冊學生數的73.50％；授予學位的私立大學註冊人數為525.80萬人，佔全部授予學位的註冊學生數的26.50％。值得注意的是，在私立大學授予學位的註冊人數中，營利性大學註冊人數達到118.02萬人，佔私立大學授予學位的註冊總人數的22.44％。[6]
美國大學的歷史比美國立國的歷史要長。美國大學起源於1636年建校的哈佛大學，其當時的校名為哈佛學院。在380多年的歷史發展中，美國大學由少到多、由單一到多元、由弱小到強大，成為世界上超大規模的高等教育體系之一。在世界科學文化中心轉移的過程中，繼法國、英國、德國之後，美國大學成為持續時間最久、影響最廣泛的現代世界科學文化中心。若論複雜而多樣的程度，美國大學無疑是世界之最，既有多樣化的巨型大學，又有單純的微型學院；既有多校區聯合的龐大體系，又有單一校園的獨立建制；既有謹守校園學術的傳統學院，又有開放性的巨型集成高等教育組織(vast conglomerates of higher learning)。[7]所以，可以說，如同世界上找不到兩片相同的樹葉一樣，在美國也不可能發現兩所特徵完全相同的大學。
美國大學形態的差異源於其獨特的治理體系。美國沒有建立統一的聯邦治理體系，聯邦政府不負責舉辦國民高等教育，所以，美國既沒有聯邦政府舉辦的大學，也沒有聯邦政府與州政府聯合舉辦或共建共管的大學。高等教育的直接舉辦權在各州或社會組織、公民，聯邦政策不直接針對各州的高等教育，聯邦政府不能對各州實施行政管理，也不能插手各州的高等教育事務，更不能干預大學自主辦學。各州則有權對所屬公立高等教育制定統一的政策，對公立大學施加必要的影響。儘管如此，各州對大學的治理非常有節制，州政府本身並不直接管理大學，主要通過立法和所委託的理事會或董事會(Commission、Board)對大學進行治理，州政府相關職能部門更不具有管轄大學的職能。不論公立大學還是私立大學，都享有充分的辦學自主權。州政府對大學的治理是建立在大學自主辦學基礎上的。用美國學者的概念來說，就是大學自治。[8]
美國大學治理是在大學自治的基礎發展起來的，其演變大致可以劃分為三個階段：第一個階段是從哈佛大學建校到19世紀中期；第二個階段是從19世紀中期到20世紀初期；第三個階段是20世紀初期以來至今。在這三個階段中，大學治理理念也在發生變化，首先是外行治理理念，它對美國大學發揮了持久的影響；其次是外行治理與專家治理相結合理念，它持續了約半個世紀；最後是外行治理、專家治理與共同體治理三位一體理念，即分享治理理念，它影響了美國高等教育約一個世紀，時至今日，仍主導著美國大學辦學。
第一，外行治理理念。儘管有些令人不可思議，但美國大學自產生以來，在380多年的發展歷史中一直堅持外行治理理念。所謂外行治理，是指大學的決策權由一批來自校外的人士組成的委員會掌控，學校內部人員不參與大學的決策過程。這個校外人士組成的委員會，有的被稱為董事會(Board of Trustees)，有的被稱為理事會(Board of Directors，Board of Governors)，有的被稱為校監會(Board of Overseers)，還有的被稱為評議會(Board of Regents)，這裡統稱為董事會。最初，董事會全部由校外人士組成，後來校長成為當然董事，有的大學還增加了教師代表和學生代表。儘管如此，校外人士仍佔絕大多數。外行治理體現了外部社會團體、組織和公民對高等教育的需求，說明美國大學具有顯著的社會性特徵。
第二，外行治理與專家治理相結合理念。董事會負責大學決策，但不是日常的行政管理機構，隨著大學事務的增加，不能什麼都等到董事會開會時集中處理。這樣，在大學的日常運行中就出現了一片管理的空白地帶。[9]用美國學者霍夫斯塔特的話說就是：「董事有法定的權利卻沒有時間和精力來管理，教師又被認為太年輕且只是過路客，不適於從事管理，在董事和教師之間由此就產生了一片真空。院長很快就填補了這片真空。」[10]校長填補大學運行的權力真空後，很快就展示出在大學治理中的重要地位。作為了解大學、熟悉大學教育規律的專家，校長不僅僅是董事會的下屬，還成為與董事會分工負責、共治大學的夥伴。
第三，分享治理理念。在美國大學治理中，教師原本沒有參與進去，教師是大學的僱員，其職責只是教學。在19世紀，隨著高等教育的迅速發展，美國大學教師隊伍規模不斷擴大，專業化水平和能力也不斷提高，教師與校長和董事會的關係因此逐步發生了改變。正如有學者所指出的，教師與董事的關係，不是僱員與僱主的關係，而是律師與訴訟委託人，或牧師與信徒之間的關係。在這種關係中，被聘用者因其具有某些特殊技能、經驗和素質而使其能夠對聘用他的人提供諮詢和在某種意義上給予指導。「董事不願意給予教師地位、尊嚴、榮譽等對教師的任職至關重要的東西的那些學院，沒有一所能夠長久繁榮的」，相反，「在那些最繁榮的學院，教學和專業事務則毫無例外地都委託給了教師」。「教師應當負責決定學習的課程，包括選擇教科書，享有決定教學、專業和管理等所有內部事務的權利。」[11]20世紀初期，美國大學教授協會的成立表明美國大學教師參與治理的權利得到了廣泛認同。各大學的教師參與治理機制逐步建立起來並得到完善。值得注意的是，教師參與治理不是教師個人的參與，而是教師作為一個學術共同體對學術治理的參與，而且教師的共同治理並不削弱董事會治理和專家治理的權力。所以，這是一種典型的分享治理，即外行治理、專家治理和共同體治理分工協作、相互牽制與支持，確保大學辦學既能滿足社會的需要，又能達成其自身的使命。
在美國大學治理中，三種治理理念不是相互取代、互不相容的關係，而是一種繼承與發展、相互包容共存的關係。外行治理、專家治理和共同體治理三位一體的分享治理理念是美國社會環境和大學歷史沿革相互作用的產物，它不同於歐洲和世界其他國家的大學治理，而是表現出鮮明的美國特色。首先，美國大學治理是一種外部社會力量、專業的行政力量和學術的共同體力量相互交織、分享治校權力的模式，三種力量分工明確，各負其責，互不僭越，共同分擔大學治理任務。其次，三種力量所代表的大學治理價值包括社會價值、行政價值和學術價值在辦學中都能得到關照，保證了現代大學既能致力於文化科學技術的進步，又能滿足社會發展的需要。再次，三種力量的矛盾運動推動大學不斷追求卓越，持續創新發展。
二、美國大學治理結構
大學治理是一項社會系統工程，往往有一套十分複雜的、從外部到內部的運作體系。在美國大學380多年的發展歷史中，大學治理的內外環境發生了巨大的變化。比如，美國高等教育自20世紀40年代中期進入大眾化階段，70年代中期進入普及化階段，大學不僅提供多學科的本科教育、研究生教育、兩年制的基礎或職業教育，而且廣泛提供成人教育、繼續教育、補習教育、遠程教育或網絡教育以及留學生教育等。[12]20世紀60年代以來，通過聯合、合併、擴招等方式，美國形成了一批規模巨大、學科眾多、職能多樣、組織複雜的「巨型大學」，即「在一個共同的名稱、共同的管理系統和相互關聯的目標下的一系列社團和活動的統一體」。[13]儘管美國聯邦政府不能直接幹預大學自主辦學，但通過撥款、立法等手段，聯邦政府對大學辦學的影響不斷增強，在很多人看來，這甚至使一批大學成了「聯邦撥款大學」[14]。環境的變化帶來了大學治理運作體系的改變，具體表現在大學治理結構的變化上。美國大學治理結構的典型特徵表現為形成了一種類似於「三駕馬車」的模式[15]，即董事會、校長行政體系和教授會三位一體，共享治理權力，維護大學正常辦學秩序，保障大學功能的實現。
1.美國大學治理體系
美國大學治理體系由外部治理和內部治理構成，外部治理具有輔助性和支持性，內部治理具有實質性。外部治理的主體主要是聯邦和州兩級政府相關部門以及各種非政府組織，對社區學院而言，學院所在地政府對學校治理也負有一定的責任。美國聯邦政府參與大學治理的職能有限，頗有「無為而治」之風。美國憲法修正案第十條規定：「本憲法所未授予聯邦或未禁止各州行使之權利，皆由各州或人民保留之。」由於聯邦憲法規定，教育事業的舉辦權在各州，所以，聯邦政府部門不擁有直接舉辦高等教育機構的權利，只能通過相關法律和資助手段影響大學的辦學。在大學治理中，聯邦政府主要從外部對大學辦學依法施加一定的影響，不能直接幹預和影響大學的決策和辦學行為。比如，聯邦政府教育部成立於1980年，由若干聯邦政府部門組合而成，有4400位僱員和680億美元預算，主要職責包括：第一，制定聯邦教育資助政策，分配並監管這些資金；第二，收集美國學校數據，發布研究結果；第三，對關鍵教育問題予以國家關切，禁止歧視，保障教育公平入學。[，6]教育部影響大學的主要手段有學生貸款(Student Loans)、撥款(Grants)、法律(Laws)、數據統計(Data)等，其使命是通過發展卓越教育、保障公平入學來提高學生的成績和全球競爭力。
在美國大學治理的「三駕馬車」中，董事會是關鍵一環。美國大學董事會制度可能是從蘇格蘭早期學院引入的。私立大學董事會往往由大學章程來規定並根據章程規定組成，公立大學董事會則主要由州政府或市鎮政府負責組織。由於聯邦政府教育部不具有自上而下的行政權力，對各州政府沒有行政約束力，各州政府根據州議會立法履行大學治理職能。從這個意義上講，州政府的大學治理權利是獨立的、完整的。但這並不意味著州政府可以直接幹預大學內部決策和運行，相反，儘管各州的法律差別很大，但各州法律對維護大學自治和學術自由有高度的認同，只賦予了州政府非常有限的影響大學的權力。據美國各州教育委員會(the Education Commission of the States)統計，各州的大學治理機制主要有三種，包括治理董事會、協調董事會和計劃監管服務機構。[17]治理董事會依大學構成性質的不同而存在很大差別，總校+校區的治理董事會和單一校區的治理董事會是不同的。協調董事會的正式權力和非正式權力及其影響在州與州之間相差甚巨，一般來講，各州都有一個州一級的董事會負責大學、學院和社區學院的治理，每一所大學和社區學院學區的董事會對州協調董事會負責。州一級的計劃監管服務機構並不擁有正式的治理或協調權力，只擁有學生經濟資助等規範和服務職能。
除了州政府以外，社區學院治理還與學校所在地的地方政府相關聯。社區學院的董事會可以是由州長任命的，也可以是由社區學院所在地的居民選舉產生的，還可以是由社區學院所在地政府任命的。比如，芝加哥城市學院(the City Colleges of Chicago)董事會就是由芝加哥市市長任命的。在州以下市鎮或社區，如果政府建立了多所社區學院或大學，這些學院或大學共享一個董事會；如果政府所建的大學或社區學院有多個校區，則所有校區都接受一個董事會治理。
美國大學治理「三駕馬車」的核心在於校長及其辦公室，即校長行政團隊。校長是大學的首席行政官員，是大學面對其他社會組織和公眾的代表。[18]早期美國大學校長常常扮演一種董事會代理人的角色，因為董事會不可能處理大學的日常事務，校長便受董事會委託負責大學的日常治理。這時的大學校長不具有決策職能，更多的是根據董事會的決議維持大學的正常運行。後來，隨著大學地位的不斷增強，其自主地位得到鞏固，校長在繼續受到董事會節制的同時，主體性不斷得到強化，成為大學治理中相對獨立的核心環節。與之相適應，校長及其行政團隊的職能不斷拓展，部門和人員不斷增加，在與董事會和教授會之間「三駕馬車」的關係中，成為既相互關聯又發揮重要獨立作用的治理機制。
教授會是美國大學治理不可缺少的一環，在「三駕馬車」中擔負著實現大學功能的責任。在很大程度上，董事會和校長行政團隊主要擔負政策、運作和保障職能，教授會則擔負著落實大學學術功能的使命。所以，儘管教授會是受董事會政策約束的，但其職能的發揮並不是遵循董事會的決策，而是以教授會成員自身的專業修養和智慧為基礎的。如果從決策邏輯來看，董事會決策主要遵循社會邏輯，以滿足社會需求為目的；教授會決策主要遵循專業邏輯，以滿足人的發展和學術發展需要為目的。教授會與校長行政團隊是平行的關係，學術與行政是大學的兩條軌道，學術的軌道保證大學的辦學方向，行政的軌道保障大學目標的實現。所以，教授會不受校長行政團隊節制，而是獨立於校長行政團隊之外，以自己的方式發揮自身的作用。但美國大學並沒有一開始就建立起權威的教授會，直至20世紀初期，教授會才發展起來，並逐步建立起自身的權威，取得了相對獨立的地位，成為與董事會、校長行政團隊分享治理權力的一股重要力量。
總體而言，在美國大學治理體系中，聯邦政府扮演了「無為而治」的角色，州立法機關和政府主要通過法律和財政資助調節大學辦學。私立大學自組董事會，公立大學則由州政府依法組成董事會，它們構成了大學治理的「頂層」，負責大學建設、發展和運行的重要決策。在董事會、校長行政團隊和教授會構成的「三駕馬車」中，董事會總攬全局，決定大學辦學的重大事務，包括校長和教授成員的選拔與任命；校長行政團隊全面負責大學的經營與日常運行，與教授會分工合作，保障辦學的正常秩序，並向董事會報告工作；教授會是專業機構，承擔學術決策、學術評議等事務，為校長行政團隊的行政保障工作提供依據，向董事會報告工作，但不受校長行政團隊節制和約束。這樣就構成了美國大學治理所特有的圖景：「三駕馬車」方向目標一致，相互作用，但各自獨立地發揮治理作用，使美國大學及其治理能夠運行良好，成為世界高等教育的典型模式。
2.「三駕馬車」的內部組織結構
美國聯邦政府對大學治理機制建設與調整沒有制定統一的法律或政策，各州也沒有這樣的規定，所以，各大學之間差別很大。美國大學治理的「三駕馬車」是一個整體，相互之間的關係是複雜的，雖然存在領導與被領導的關係，但卻並不是簡單的管理與被管理、服從與被服從的關係。正因為如此，「三駕馬車」的內部結構也是複雜的，董事會、校長行政體系和教授會都有各自相對獨立的組成部分。比如，史丹福大學在學校治理頁面開篇直言，史丹福大學由校長泰斯亞-萊維尼(M.Tessier-Lavigne)和教務長蕞爾(P.Drell)領導，也由董事會和教授會共同治理。[19]
(1)董事會的組織結構。
董事會是美國大學獨特的風景線。早期私立學院董事會全部由外部人士組成，校長不參與董事會，但由董事會任命並向董事會報告工作。比如，哈佛學院的董事會就是由當地的宗教人士組成的；麻省理工學院的董事會則包括了麻薩諸塞州議會議員、州長及幾位社會人士。後來，公立大學借鑑了董事會機制，很多大學董事會還改革組織方式，將校長納入董事會，這些校長中，有的是董事會當然成員卻沒有表決權，有的是當然成員且有表決權。20世紀以來，隨著大學教授力量的強大和民主化運動的深入發展，董事會又增設了教授代表和學生代表席位。這樣，董事會就成為校外人士、校長、教授和學生分享大學治理決策權的組織機制。
雖然董事會增加了大學內部各方面成員的代表，人員構成複雜化了，但外部人士仍然保留了多數席位，外部人士治理大學的基礎並沒有被動搖。比如，根據加州有關法律規定，加州州立大學董事會由25位董事組成，其中，24位有表決權，1位不擁有表決權；5位當然董事，包括州長、副州長、州議會議長、州公立學校督導長和校長；加州校友會選舉1位校友董事；州長從大學教授會推舉的教授代表人選中任命1位教授董事。校友董事和教授董事任期2年。州長從大學學生聯合會推舉的候選人中任命2位學生董事，他們的任期分別為兩學年，兩人輪流擁有表決權。其他16位董事由州長任命、州議會批准，任期8年。州長為董事會董事長，州長顧問擔任董事會秘書，財政局長擔任董事會司庫，董事會的其他官員包括主席和副主席由董事會成員選舉產生，任期1學年。董事會每年召開6次會議，25位董事參加。董事會有10個常設委員會，分別是：審計委員會，大學規劃、建築與基礎設施委員會，集體談判委員會，教育政策委員會，財政委員會，政府關係委員會，大學發展委員會，組織與制度委員會以及大學和學院人事委員會。[20]再如，加州大學董事會由28位董事組成，有表決權的有26位，其中，18位董事由州長任命，任期12學年；1位學生董事由董事會任命，任期1學年；7位當然董事，包括州長、副州長、州議會議長、州公立學校督導長、加州大學校友會主席和副主席以及加州大學校長。教授會主席和副主席名列董事會成員，但沒有表決權。州長為董事會當然的董事長，但實際上，董事會的首席官員是董事會主席，由董事會選舉產生，任期一學年。董事會還會任命一些相關的官員，包括法律顧問、首席投資官、首席人事秘書、首席投訴和審計官。[21]加州大學董事會也設置了10個常設委員會，分別是投訴與審計委員會、津貼委員會、教育政策委員會、財政委員會、治理委員會、基礎設施與建築委員會、健康服務委員會、投資委員會、長期規劃委員會以及能源實驗室監管委員會。常設委員會一般由8-15人組成，包括委員、當然委員和顧問委員等，委員和當然委員均由董事擔任，顧問委員可由董事擔任，也可從董事以外選任，比如，津貼委員會、投訴與審計委員會的顧問委員都有教授會代表。[22]
(2)校長行政組織結構。
在美國大學治理中，以校長為核心的行政體系無疑扮演著十分重要的角色。有人認為，美國大學是校長決定一切。儘管這一判斷可能有誇大校長權力之嫌，但它也說明，美國大學校長及其行政團隊的作用是重要的、不可替代的。但美國大學校長一開始並沒有這麼重要的地位，其行政團隊也沒有這麼齊全和龐大。直到20世紀中期，「大學管理出現了官僚化趨勢，……權力集中在校長辦公室，校長任命學院院長執掌每個學院，……進而形成了一個由註冊主任、行政主管、資產經營部經理、校友會主任等人員組成的科層體系」[23]。在近半個世紀裡，美國大學對行政管理的需求越來越旺盛，校長行政團隊結構越來越複雜，隊伍越來越龐大。
一般而言，美國大學行政體系採取的是校—院—系三層架構，在實際運行中，主要是校院兩級承擔行政職能，系主要負責組織教學活動，較少有行政責任。也就是說，美國大學行政主要在學校和學院兩個層次，學系基本不承擔行政職能。學校層次的行政組織以校長為首，包括教務長和兼管學術的常務副校長，分管科研、外聯、財務和行政、設施的副校長，以及若干專門行政部門。大學各學院主理本院學術行政事務，院長主持一個小規模行政團隊，一般由校長聘任。學系主要負責各學科專業教學和科研工作，系主任由學院院長聘任。比如，在史丹福大學的行政體系中，除了校長和教務長外，還配備了九位副校長，分別主管公共事務，大學通訊，商務與財務，國家加速器實驗室，土地、房屋與不動產，開發，校友事務，人力資源以及顧問。此外，還有校長辦公會高級成員(Senior Cabinet)，包括主管研究的副教務長、主管本科生教育的副教務長、主管研究生教育的副教務長以及九位學院院長、研究所所長和實驗室主任。他們構成了史丹福大學的主要行政團隊。在他們的領導下，還有數以萬計的行政輔助人員為教學、學習和研究提供服務和支持。比如，2016年史丹福大學的職員人數達12148人，其中，管理和技術人員7928人，秘書1780人以及服務與維護人員1010人。[24]由此可見，美國大學校級行政體系是比較龐大的，行政權力也比較集中。
但是，在學院層次，行政體系就比較精幹了，其行政職能範圍非常有限，主要負責處理與學術有關的事務。比如，在密西根大學，文學、科學和藝術學院是學校19個二級學院之一，開辦了85個主修專業(Major)和100多個副修專業(Minor)，設置系(所、中心、項目組)共計116個，學院行政團隊設院長1人，副院長4人，另有學術人力資源、學術行政以及研究生教育專員若干。[25]院長主持學院行政工作，學院行政委員會支持院長行使領導職能，該委員會由院長和6位教授會成員組成，由董事會根據校長建議任命，院長為當然主席。[26]由於學系少有行政職能，所以，系的職員人數也很少。再如，在哈佛大學文理學院哲學系，除系主任由教授兼任外，其他職員僅有系管理員、圖書管理員、系職員助理和負責工作計劃與本科生、研究生教學的系管理員助理等。[27]
(3)教授會組織結構。
與歐洲國家不同，美國大學教授會並不擁有學者共同體化身的屬性，而是比較純粹的治理機制，是在董事會領導下與董事會、校長行政體系一起共同治理大學的教師參與機制。比如，加州大學董事會規定，教師有權決定學術政策、制定招生和學位授予條件，決定和指導課程，對教師聘任、晉升和預算管理提出指導意見。教師的這些權利主要通過教授會予以保障，大學系統教授會和分校教授會是教師參與大學治理的組織機制。[28]在民主化浪潮的影響下，大學教授會的組成人員不再單純是教學人員，有的還包括了其他相關人員，如學生、行政管理人員、校友等。比如，哥倫比亞大學教授會由108位有投票權的成員組成，其中，教師代表佔63席，學生代表佔24席，研究部門主管佔6席，行政職員、圖書館員、校友各佔2席，高級行政人員包括校長等佔9席。[29]教授會設15個常設委員會和3個特別委員會，常設委員會包括行政委員會，校友委員會，預算審核委員會，校園規劃與開發委員會，教育委員會，外部關係與研究政策委員會，教師事務、學術自由與眾神職委員會，榮譽與獎勵委員會，住宿政策委員會，信息與通信技術委員會，圖書館與電子資源委員會，研究主管委員會，大學行為規則委員會，教授結構與運行委員會和學生事務委員會；特別委員會包括婦女地位委員會、選舉委員會和多元化委員會。這些委員會或通過教授會發揮作用，或獨立發揮作用，更多的時候是就有關問題展開討論，為校長和相關部門決策提供諮詢意見或建議。所有這些專門委員會甚至教授會均不得幹涉具體學院的辦學，其工作不涉及具體學院事務。[30]各學院往往根據章程成立自身的教授會，與學校教授會沒有隸屬關係，不向學校教授會報告工作。學院教授會一般由學院全體教學人員組成，包括教授、副教授、助理教授及其他符合規定的相關教學人員。學院教授會的職能大同小異，比如，芝加哥大學各學院教授會的職能包括有權制定本院招生、課程、教學、考試、評分、學位授予標準和要求，以及教授會自身的會議規程等。[31]由於系不承擔具體的行政職能，所以，系教授會負責教學事務的決策，所有教學人員，包括教授、副教授和助理教授等都擁有表決權。[32]儘管系是美國大學的基層機構，但卻是大學的核心部分，通常要對所開設課程、教師聘任、晉升、系主任選拔、學系工作領導等進行有效的控制。[33]
在美國大學治理體系中，上述「三駕馬車」發揮著主要作用。由於美國各大學治理是「各自為戰」的，治理過程是複雜的，包括了許多不同的層次和群體，在不同類型、文化和歷史的大學，各群體的職責是不同的。沒有兩所大學的治理機制是完全一樣的[34]，所以，任何一般化或模式化都是危險的。比如，以教授會而言，儘管很多大學都有教授會，但也有大學沒有教授會，有的大學在學校層面有教授會，在學院層面不設教授會，而且各級教授會的職權範圍差異很大。此外，一些專門組織或機制在有關大學治理中也具有重要影響。比如，除了學校各種委員會中的學生代表外，學生會代表大學生參與大學治理；部分大學的教師工會代表教師為維護教師工作和福利方面的權益，常常與校長或董事會展開談判，為教師爭取應有的權利。
三、美國大學治理功能
美國高等教育體系以多樣性著名。美國聯邦政府對高等教育不擁有行政權，所以，不存在中央對高等教育的統一領導；州政府不直接對大學進行行政管理，不直接管控大學辦學，所以，不存在權威的地方權力中心。美國建立了一套適應本國政治經濟體制和社會文化的複雜多樣、高度靈活的高等教育治理體系，在這套體系中，儘管各州差異顯著，但都表現出這樣的特點：聯邦政府治而不管、州政府管而不控、社會參而不統、大學自主辦學。大學辦學依靠自身的治理體系，治理支撐了美國大學運行，使美國大學能夠根據自身的實際和發展需要有效地發揮職能作用。歸納起來，美國大學治理主要有四種功能。
1.保障大學的自治地位
美國大學類型多元、層次多樣、規模大小不一、辦學方式差異顯著，但有一點卻是共同的，即不論公立還是私立，都擁有比較完整的自治地位和很強的自主辦學能力。美國大學的自治地位不是停留在法律法規或大學章程上，而是體現在大學的實際辦學行為中。一般而言，大學自治地位的保障需要兩個條件：第一，沒有外部力量的直接管控；第二，自身有完善的治理體系。前者是必要條件，後者是充分條件。只要有外部力量直接幹預大學辦學，大學就不可能有比較完整的自治地位；沒有完善的治理體系，大學可能因外部過多幹預而喪失自我、迷失辦學方向，也可能因內部關係失衡而導致辦學運行陷入混亂。美國大學的治理體系使其擁有了一道「防火牆」，既不受聯邦政府管理，也不受地方政府控制，其他社會組織也不能直接幹預。大學治理，包括董事會、校長行政體系和教授會的治校並不以聯邦政府、州政府法律為基本依據，而是以大學法人特許狀、章程等為準繩。美國大學特許狀、章程等常常對學校辦學做出細微而明確的規定，大學各級各類治理機構視特許狀、章程為「大學憲章」，「依法辦學」，並由此形成了大學的自治文化。大學董事會、校長行政體系和教授會的辦學行為以特許狀、章程為指導，儘管董事會負有總攬大學校務的責任，但在實際辦學中，「三駕馬車」各有側重，董事會負責大學的重大決策，校長行政體系執掌大學的日常運行，教授會決定大學學術事務與規範。「三駕馬車」的運行均不受外部組織的管轄和監控，各自獨立履行治理職能，如此便使大學的自治地位得到了可靠的保障。
2.保護各利益相關者的權益
美國大學一開始並不具有學術共同體的性質，而是社會公眾利益組織。早期的九所學院都有各自的領地，為各自所屬的教派服務，直到十八、十九世紀，外行董事會仍然掌控著大學決策，教師完全沒有參與校政。到19世紀後期，教師逐步實現了專業化，才開始持續不斷地謀求在大學決策過程中擁有地位和更大的權力。儘管如此，在美國大學辦學中，參與治理的各方往往都保持了一個相同的使命，即保護和保證大學為公眾服務和大學對公眾的承諾。[35]在高等教育大眾化和普及化時代，大學與普通民眾的關係日益密切，公眾利益更成為大學辦學的重要價值。美國大學治理將外部與內部各方力量聚合在一起，使各方利益代表有充分的機會表達他們各自的訴求，行使他們的權力，從而使大學辦學能夠尊重各方權益，各利益相關者的利益因此得以實現。美國大學治理是一種分享治理，也就是說，由利益相關者分享治理權力，董事會、校長行政體系和教授會「三駕馬車」在大學辦學過程中有較大的影響力，學生代表、校友代表和社會代表等也都在相關治理決策機制中擁有一定的席位，不僅如此，大學還為其他利益相關者維護自身利益保留了必要的空間。比如，美國大學建立了一種契約機制，使政府、企業或公民個人等利益相關者通過合同或協議的方式參與大學治理，從而保障他們的權益。在合同或協議中，註明協議各方的權利、責任和義務，明確違約的追責辦法。這就使大學與其他利益相關者通過契約治理，達到保護各自權益的目的，也使外部利益相關者參與大學治理遵循了法治精神。
3.消解各相關群體之間的矛盾與衝突
大學辦學牽涉多方利益，是各類人群相互交往、相互作用的場所。多種利益交匯、各類人群互動不可避免地會有矛盾和衝突，這些不但表現在利益上，而且表現在理念和行為方式上。美國大學採用了分享治理機制來消解各種矛盾和衝突，主要表現在「三駕馬車」的治理機制上。一般而言，現代大學在學術、行政和社會之間關係的協調上往往存在諸多矛盾和衝突，學術價值與社會價值並非完全統一，矛盾在所難免；行政原本沒有自身獨立的價值追求，但隨著行政團隊規模的擴大和職責的加強，行政價值在大學辦學中也逐漸顯現。「三駕馬車」的治理機制比較好地協調了學術、行政和社會價值的衝突與矛盾，使董事會、校長行政體系和教授會以及三者之間能夠保持積極而有效的運行，董事會中有校長及其行政體系和教授會代表，董事會負責總體決策，校長行政體系負責執行，教授會負責學術事務決策和審議，三者之間分工相對清晰，在實際辦學中既相互參與、相互制約，又相互協商、相互影響。對於多元價值矛盾的協調，美國大學一方面通過承認和追求多元價值，保證各類價值主體的利益訴求得到滿足，另一方面通過保證和鞏固教授會的地位，發揮教授會在大學治理中的專業作用，使大學組織的學術特性得到彰顯，各利益相關方能從大學學術價值的發達中獲得更大的權益。國家利益和企業利益常常使現代大學陷入價值矛盾與衝突之中，嚴重者甚至使大學喪失自我認知，學術組織特性被遮蔽。美國大學不排斥服務國家需要、服務企業發展，它通過契約機制將國家利益和企業利益及其影響納入學校治理框架之下，使相互之間的職責與權益相互匹配，從而使有關各方各得其所。當然，美國大學治理也是發展變化的，有研究表明，各利益相關者之間的關係呈此消彼長趨勢。比如，教授會的權力正在式微，教授會的權力主要集中於教師聘任和晉升，而喪失了對行政人員聘任和預算決策(也許還有新專業的開辦)的影響力，直接的受益者是中層行政管理人員，尤其是院長們，而高層行政人員或外部相關組織的權力並沒有加強。[36]
4.保證大學履行辦學職能
不論是管理還是治理，都是為了保證大學有效地履行辦學職能。很難想像，一個沒有中央政府統一領導和地方政府統籌協調的大學系統能夠屹立於世界高等教育之林，而受到世界各國學子和學者的青睞，成為世界各國學習和借鑑的榜樣，其靠的是什麼？如果從大學運行方式、建設與發展過程考察，治理對美國大學的影響是不能忽視的，它使美國大學人才培養、科學研究和社會服務等職能得到了充分的實現，從而保障了多個利益相關者的權益；使美國大學滿足了2000萬人的超大規模的高等教育需求，保證了美國高等教育長期執世界之牛耳；使美國大學能夠擔負各類科學研究的使命，包括基礎研究、開發研究和應用研究，保證了各方面研究都處於領先地位；使美國大學能夠擔負各種社會服務任務，滿足社會發展需要，成為社區和地方經濟社會發展與文明進步的策源地。概而言之，美國大學治理的理念和組織體系是適合美國國情的，治理有效地支持了美國大學發揮應有的作用，保證了美國的高等教育強國地位。
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