中國灌溉排水發展中心主任李仰斌發言

農村水利在社會主義新農村建設中的地位、作用與主要任務

中國灌溉排水發展中心主任

　　農村水利是指為提高農業生產能力、改善農民生活條件和農村水土環境服務的水利措施。隨著農村經濟社會的發展，農村水利不斷被賦予新的內容，承擔著愈來愈多的任務，由原來單一為農業生產服務的農田灌溉排水，逐漸擴大到同時為農民生活、農業生產和農村環境提供涉水服務的廣泛領域，成為增強農業抗禦自然災害能力，改善農業生產條件、提高農民生活水平、保護和改善農村生態環境的基礎設施，為促進農村經濟社會發展提供不可或缺的物質保障。由此可見，農村水利與建設社會主義新農村有著十分密切的關係。
　　建設社會主義新農村既是我國農村發展的長遠目標、又是一項十分緊迫的現實任務。建設社會主義新農村涉及「生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主」等多方面要求。這些內容和要求，拓寬了農村水利服務範圍，對農村水利的服務能力和標準要求更高了。新的形勢、新的要求，需要進一步加深對農村水利在新農村建設中的地位、作用與主要任務的認識。本報告試圖在這方面做出嘗試。文中提到的農村水利是一個廣義概念，涉及為農村發展提供直接服務的水利領域。
　　1 對建設社會主義新農村重大意義的初步認識
　　黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務， 2006年中央以「一號文件」頒布了《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》，為建設社會主義新農村指明了方向，提出了具體要求。課題組在學習有關文件中感到，建設社會主義新農村是黨中央高瞻遠矚、統攬全局做出的重大戰略部署，必須深刻領會，認真貫徹落實。社會主義新農村建設需要農村水利的基礎性保障，同時農村水利在新形勢下的任務也將豐富新農村建設的內容，促進農村全面建設小康社會目標的早日實現。
　　1.1 社會主義新農村建設的時代意義
　　建設社會主義新農村，在我國曾多次提出過。早在20世紀50年代，為了早日實現國家富強，黨中央就提出了「建設社會主義新農村」的奮鬥目標。60年代初，為減輕城鎮糧食供應壓力，國家曾動員城市知識青年上山下鄉，建設社會主義新農村。改革開放以來，黨中央又多次提出建設社會主義新農村的要求。黨的十四屆六中全會提出：「要以提高農民素質、奔小康和建設社會主義新農村為目標，開展創建文明村鎮活動」。近些年，中央把解決「三農」問題作為全黨工作的重中之重，放到更加突出的位置。黨的十六屆五中全會再次提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。
　　與以往不同的是，這次提出建設社會主義新農村，既把它作為長期努力的方向，又把它作為經濟社會發展新階段的緊迫工作任務，具有鮮明的時代特徵。主要表現在：我國人均GDP已達到1700美元；農業與非農產業的產值結構大約為15∶85；農業與非農產業的就業結構大約為50∶50；城鎮化水平為40%。「十五」期間，我國GDP的總量由8.9萬億元提高到18.23萬億元；財政收入由1.34萬億元，增加到3.16萬億元；居民儲蓄由6.4萬億元，增加到14.1萬億元；全社會固定資產投資由3.29億元，提高到8.86億元。這些指標表明，我國已進入工業化中期階段，綜合國力顯著增強。根據工業化國家的發展經驗，這時的政策取向應該強調工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村的協調發展。經濟社會發展到這個階段，不僅客觀上有需要，並且也初步具備了現實的可能性，對城鄉經濟社會發展進行結構性調整，對農村發展給予重點傾斜。當前正在進行的建設社會主義新農村目標更加明確、任務和內容更加豐富、要求更加具體，各方面的保障條件更加有力。
　　1.2 社會主義新農村建設是我國全面實現小康社會的切入點
　　全面建設小康社會是指要在本世紀前20年實現惠及包括廣大農村人口在內的全國十幾億人的更高水平的發展目標，進入新的社會發展階段。目前我國的小康社會還處於低水平、不全面、發展很不平衡的階段。
　　據2003年國家統計局的資料分析：從農村的全面小康實現程度看，2002年農民人均可支配收入的實現程度只有5.8%，是全部18個指標中最低的幾個指標之一。今後每年必須遞增6%，到2020年農民人均純收入才能達到預測全面小康6860元的水平，要做到這一點難度非常大。另據有關預測，按照目前農村經濟社會發展速度，到2020年，東部地區農村全面小康的綜合實現程度僅能達到30.8%，中部地區只有9.8%，而西部地區還達不到2000年初步小康的全國平均水平。由此可見，2020年農村實現全面小康的任務非常艱巨。
　　我國農村經濟社會發展處在艱難的爬坡和攻堅階段，沒有農村的全面小康，就沒有全國的全面小康。建設社會主義新農村是實行「工業反哺農業，城市帶動農村」、調整社會公共資源配置的載體，是我國全面建設小康社會的切入點。
　　1.3 社會主義新農村建設是鞏固農業基礎地位的重大舉措
　　改革開放以來，雖然我國經濟社會發展取得了舉世公認的偉大成就，農村面貌發生了明顯變化，但也存在農村基礎設施滯後、糧食生產波動、農民增收困難、農村環境惡化等問題。農業綜合生產能力不足、農業基礎地位不穩的問題，不僅直接危及國民經濟的持續、穩定、協調發展，也影響農村社會的穩定。2004年農民人均純收入2936元，比上年增長6.8%，是1997年以來的最高增幅，其中農業增收對當年農民增收的貢獻率達到56%。2005年由於糧食增產幅度沒有2004年那麼大，糧食價格也沒有繼續大幅度上漲，農業增收對農民收入增加的貢獻率有所下降。儘管近些年全國農民平均純收入中的非農收入已佔1/2以上，但對於我國中、西部廣大農村地區而言，農業生產目前仍然是農民收入的基本來源。
　　隨著經濟社會的快速發展，我國的工業化與城鎮化進程會繼續推進，但是這絲毫改變不了農業在我國的基礎地位。「民以食為天」，在我國這樣一個十多億人口的大國，農業無可替代地要滿足社會全體成員對農產品品種、數量、質量等各方面日益多樣化的需求，承擔著保證國家糧食安全的責任；即使到2020年城鎮化比率由目前的43%提高到60%，還有大約6億人口生活在農村，農業仍將是他們就業謀生並賴以生存的產業。因此需要有切實有效的措施進一步發展農業生產，增加農民收入，把廣大農村建設好。提出建設社會主義新農村明白無誤地表明了黨中央對鞏固和加強農業基礎地位的決心。
　　1.4 社會主義新農村建設是構建和諧社會，促進經濟社會可持續發展的必然要求
　　威脅我國經濟保持平穩持續增長的關鍵之一是國內消費需求不足，主要原因是農民收入低，農村市場啟動不起來。與此同時，城鄉發展失衡已經影響社會的穩定，城鄉居民收入由1978年的絕對差距209元、相對差距2.57：1，擴大到2005年的絕對差距7283元、相對差距3.22：1。在享受政府提供的教育、醫療、文化等公共服務方面，農村居民與城市居民的差距更大，甚至超過了收入方面的差距。我國農村人口所享有的公共產品和公共服務水平甚至遠遠低於人均GDP低於我國的一些發展中國家。國際經驗表明，能否保持工農之間、城鄉之間的協調發展，直接關係著國家現代化的成敗。建設社會主義新農村，就是要縮小農村發展與城市的差距，讓億萬農村居民和城市居民一樣共享經濟社會發展的成果，保持經濟社會可持續發展。
　　2 農村水利在社會主義新農村建設中的地位與作用
　　我國是一個傳統的農業大國，農村人口佔全國人口的70％左右，同時又是一個水旱災害頻繁的國家。農村水利作為提高農業綜合生產能力、改善農村生態環境與農民生活條件的基礎設施，在發展農業和繁榮農村經濟中有著十分重要的地位作用，歷來受到黨中央、國務院的高度重視。經過幾十年的建設，我國農村水利取得了舉世矚目的巨大成就，為我國農業和農村經濟社會發展提供了不可替代的基礎保障作用。
　　2.1 農村水利發展成就
　　一是開展了農村飲水解困工作，累計解決了2.8億農村人口飲水難的問題，目前得到自來水（含農村簡易自來水）服務的人已佔農村總人口的40%，在此基礎上，農村供水工作的重點轉向了以保障飲水安全的新階段。二是開展了大規模的灌溉排水基礎設施建設，使全國灌溉面積從2.4億畝發展到9億多畝，其中旱澇保收農田達到6.1億畝，全國70%的低洼易澇農田、70%的鹽鹼耕地和1/3以上的漬害低產田得到了不同程度的治理，農業抗災能力的增強和生產條件的明顯改善，使得佔全國耕地面積43％的灌溉面積提供了全國糧食總產量的70%、經濟作物總產量的80%、蔬菜總產量的90％。三是大力發展農村小水電，全國一半以上的縣開發了農村水電，共建成653個農村水電初級電氣化縣，累計使近5億無電人口用上了電。四是通過農村生態環境治理項目的實施，對92萬平方公裡水土流失面積進行了治理，其中綜合治理24萬多平方公裡，封育保護面積60萬平方公裡，使水土流失區的1200多萬貧困人口解決了溫飽；在牧區共發展灌溉飼草料地1100萬畝、人工改良草場灌溉510萬畝，為4億多畝天然草原實施季節性休牧、輪牧和禁牧提供了條件。
　　農村水利的巨大成就，為農村全面建設小康社會和社會主義新農村奠定了堅實的物質基礎。
　　2.2 農村水利在社會主義新農村建設中的地位與作用
　　在建設社會主義新農村中，農村水利的服務範圍更寬，服務標準更高，任務更加緊迫，責任更加重大。
　　（１）農村水利是發展農業生產的基礎保障
　　洪澇乾旱災害頻繁是制約我國農業綜合生產能力提高和農民收入穩步增加的主要因素之一。受大陸性季風氣候影響，我國降雨時空分布不均勻，一半以上國土面積屬於乾旱或半乾旱地區，天然降水不能滿足作物的生長需要，需要灌溉補充，尤其是西北內陸地區極度乾旱，「沒有灌溉就沒有農業」。南方地區雖然雨量充沛，但降雨時空分布不均，季節性乾旱與集中降雨造成的澇漬災害仍對農業生產構成威脅。我國耕地資源匱乏與質量不高並存。人均佔有耕地1.41畝，只有世界人均水平的1/3，全國約1/3的縣低於國際公認的人均耕地0.8畝的警戒線；由於建設、災毀、生態退耕等原因，耕地持續減少，僅2003年一年就淨減3800多萬畝（其中生態退耕3300多萬畝）；同時耕地中的坡耕地、風沙旱地、漬澇鹽鹼耕地等中低產田比例較大，約佔1/3。我國水資源短缺與利用率低並存。水資源人均佔有量僅為世界平均水平的1/4，灌溉水的利用率只有45%。農業乾旱缺水情況日益嚴重。全國農田受旱面積由20世紀70年代的平均每年1.7億畝，增加到90年代以來的年平均近4億畝，其中成災面積佔一半左右。以2000年為例，大旱使糧食總產量比上年少收9%。種種不利的自然條件，對我國農業生產發展構成了嚴重製約。
　　隨著我國農業結構戰略性調整和優質、高效、現代農業的發展，種植業從過去以糧食為主、兼顧經濟作物的二元結構，逐步發展為適應整個經濟社會發展需要的糧食作物、經濟作物、飼料作物全面發展的「糧、經、飼」三元結構。農業對灌排基礎設施的依存程度更高，對灌溉保證率和灌水方法與技術提出了許多新的要求。
　　實踐表明，沒有農村水利的基礎保障，農業生產就不可能穩定，農業綜合生產能力就不能進一步提高，農村水利在我國農業生產中始終佔有重要地位，發揮著不可替代的保障作用。
　　（２）農村水利是提高農民生活水平和繁榮農村經濟的必要措施
　　農村飲水安全事關幾億農村人口的身體健康和生活水平提高，也是農村全面建設小康社會的主要任務之一。目前我國農村仍有3.2億人飲用氟、砷、鐵、錳等有害物質超標、或者苦鹹水受到汙染的水。讓農民喝上符合國家飲用水衛生標準的水，不僅是農民的迫切要求，也是建設新農村的有機組成部分。農村水利在完成這一艱巨歷史任務中扮演著重要角色。
　　我國有800多個縣具有小水電資源條件。農村水電擔負著提供照明、機電排灌和縣鄉工業用電的任務，有的還向國家電網輸送電力，減輕了大電網的供電壓力，改善了電力工業布局。已建成的653個農村水電初級電氣化縣基本上都實現了人均用電量、國內生產總值、財政收入、農民人均純收入等「5年翻一番」、「10年翻兩番」的目標，發展速度明顯高於全國平均水平。實踐表明，農村小水電確實是繁榮老少邊窮地區、解決貧困山區 「三農」問題的有效措施。
　　（３）農村水利對保護和改善農村生態環境起著重要作用
　　由於特殊的自然地理和社會經濟條件，水土流失成為我國主要的環境問題。全國有水土流失面積356萬平方公裡，西南地區的石漠化、西北地區的荒漠化、東北黑土區的黑土流失，以及遍布全國的坡耕地水土流失等，不僅制約了當地農業和經濟社會的發展，而且使農村生態環境日趨惡化。經過幾十年來堅持不懈的努力，全國已累計完成綜合防治水土流失面積92萬平方公裡，在60萬平方公裡封育保護面積中，有一半達到初步修復。全國累計整治坡耕地4.8億畝，整治後畝均增產糧食約75公斤。據測觀，由於水土保持，黃河流域年均減少入海泥沙近3億噸；黃土高原已建成淤地壩11.3萬座，淤地造田450萬畝，成為農業增產和農民增收的短平快措施。
　　據試點資料，平均每畝灌溉飼草料地的產草能力相當於20-50畝天然草原的產草量，可為4個羊單位提供半年的飼草料，配合圍欄、禁牧、休牧和劃區輪牧等措施，能使40-100畝天然草場休牧4-6個月，為充分發揮大自然的自我修復能力，使草原生態得到有效保護和恢復提供了基礎保障。實施上述措施僅幾年時間，一些退化沙化草原蓋度就從原來的10%-25%提高到15%-40%，草群平均株高增加20-30cm。
　　發展農村小水電可以以電代柴，鞏固退耕還林成果，據有關資料介紹，平均每千瓦小時用電量可減少薪柴消耗4公斤，保護森林面積0.01畝，減少二氧化碳排放1.2公斤、二氧化硫排放0.03公斤。
　　（４）農村水利是促進農村社會主義精神文明與民主政治建設的重要載體
　　幾十年來，各級黨委、政府堅持不解地組織農民大搞農田水利基本建設，在改變山河面貌的同時，鍛鍊和培育了農民自力更生、艱苦奮鬥、互助合作、樂於奉獻的寶貴精神和優良傳統，湧現出一批代表社會主義新中國時代精神的典型。如河南林縣的紅旗渠精神以及山西大寨精神，就是其中的突出代表。這種精神不僅成為黨和政府團結、帶領廣大農民大搞農田水利基本建設的精神支柱和動力，而且對全國人民在十分艱苦的條件下節衣縮食、奮發圖強、勇於拼搏、自力更生開創社會主義建設新局面起到了巨大的鼓舞和推動作用。在建設社會主義新農村的今天，這種精神仍然是十分必要的。不僅目前需要繼續發揚過去的好傳統，即使再過幾十年，國家實力更強、農民更富裕的時候，也還是要強調繼承和發揚這種精神。
　　近年來，以農民用水協會為主要形式的「一事一議」、民主管理、自主管理等做法和試點，取得很好效果，引起許多地方和有關部門的重視。它不僅調動了農民治水管水的積極性，也增強了用水戶參與管理的民主意識和自主管水能力，對農村基層民主政治建設起到了積極的推動作用。據調查，最近三年新組建的農民用水協會是過去的兩倍，參與農戶有300多萬個。
　　３ 社會主義新農村建設中農村水利面臨的問題和挑戰
　　建設社會主義新農村，既對農村水利提出了許多新的任務和更高要求，又給農村水利發展提供了難得的機遇。但是目前農村水利還面臨著不少困難和問題，與新農村建設的要求很不適應。
　　3.1 農村飲水不安全人口多，任務繁重且艱巨
　　2004年底，全國農村飲水不安全人口約3.2億。其中，飲水水質衛生不達標的2.27億人，水量不足、保證率低、取水不方便的近1億人，全國4萬多個鄉鎮中，有1/3缺乏符合標準的供水設施。廣大農村地區的供水設施就更加簡陋，目前所謂40%的自來水普及率，其中相當一部分只是做到水龍頭入戶，缺乏水質淨化、消毒措施，對農民飲水要求構成極大危脅。解決農村飲水安全的難點所在：一是人口數量多；二是居民點分散；三是水源零散，受氣候變化影響，很不穩定；四是水源保護難；五是農民經濟承受能力低。這些因素造成大量分散小型飲水工程造價高、運行成本高、難管理，解決飲水困難和飲水安全的工作易出現反覆。
　　3.2 灌排設施薄弱，制約農業綜合生產能力的進一步提高
　　我國半數以上的耕地沒有灌排設施，「靠天吃飯」，產量低而不穩，單產少則一二百公斤，多則也僅二三百公斤，只有灌溉農田的1/3到一半。近十年來每年農田受旱，少收糧食，損失主要來自「靠天吃飯」的耕地。
　　我國的農田水利工程大多建於20世紀50-70年代，普遍存在著建設標準低、工程不配套、老化失修嚴重等問題。這些問題導致許多灌區實際能發揮效益的面積比設計受益面積小約1/5，並且造成一些灌區中的中低產田比重大，有的佔1/3。直接影響作物產量和經濟效益的提高。「九五」後期，國家通過發放國債，加大了農村水利投入，使上述問題有所改善，但與需求相比仍有很大差距，甚至新建和改造的速度趕不上老化損壞速度。2000年編制的《全國大型灌區續建配套及節水改造規劃》，打算用20年左右的時間完成任務，但按近些年的投入水平，完成這項任務至少需要50-60年。小型農村水利工程的建設與維護長期以來主要依靠農村集體和農民投勞集資，僅投勞折資每年約七八百億元。取消「兩工」後，投入缺口問題一直沒有得到妥善解決。
　　3.3 水源汙染，地下水超採，農村水生態環境繼續惡化
　　據資料介紹，每年大約有1/3的工業廢水和2/3的城鎮生活汙水未經處理直接排入江河湖庫水域中，其中相當一部分進入了農村地區，造成地下水和地表水汙染，北方一些地方中小河流幾乎「有河皆幹，有水皆汙」。南方地區的河湖「60年代淘米洗菜，70年代澆水灌溉，80年代魚蝦絕代，90年代垃圾成災」，這種狀況直接威脅著廣大農民的飲水安全和食品安全。
　　北方井灌區長期過量抽取地下水，地下水位持續下降，形成大面積地下水漏鬥。地下水位的下降不但造成出水量減少，機井提早報廢，而且致使一些地方地面沉降，沿海地區海水入侵。
　　目前全國約有200多萬Km2水土流失面積需要治理，水土流失不但使山丘區耕地退化，土質脊薄，產量下降，農民貧困，還造成了河湖水庫泥沙淤積。目前全國草地退化、沙化、鹼化面積達20億畝，約佔草地面積的三分之一，並且每年以3000萬畝的速度擴大。
　　3.4 管理體制不順，經營機制不活，政策研究、法規建設滯後
　　改革開放以來，雖然農村水利改革取得一定進展，總結出許多經驗，但是目前仍普遍存在工程設施產權不清、管理體制不順、運行機制不活、管護責任不明、管理效率低下等問題。由於農村水利既是抗禦災害和改善農業、農村不利的自然環境條件的基礎設施，又是促進農業增產增收的手段，特殊的性質決定了它與其它產業、事業在政策和管理體制上有著很大區別。長期以來，農村水利一直靠政府號召、政策引導、行政力量組織的方式開展，缺乏法律的規範，許多重大體制問題，一直缺乏清晰的政策界線。如政府、農民、社會力量三者之間的責、權、利關係；中央政府與地方政府的事權劃分；已建成工程設施的資產監管和產權歸屬，公益性設施運行損耗和政策性經營虧損補償、工程的管護責任如何落實等缺乏明確的法律依據和政策規定。
　　3.5基礎工作薄弱，地區之間發展不平衡，面上的小型工程建設尚未得到應有重視
　　農村水利建設的基礎工作薄弱，建設規劃缺乏法律約束力，造成一些項目決策隨意性大，不能發揮資金的應有效益。按照社會主義新農村建設的要求衡量，農村水利發展不平衡已經成為新的突出問題。東部沿海一些地區正在謀劃或積極推動農村水利現代化，而落後地區受制於惡劣的自然條件，還在為有無水利設施條件而發愁，這些地區缺乏經濟實力，往往失去發展機遇。青海、貴州、重慶等省份，大中型灌區數量很少，難以享受國家的扶持政策。又如全國大型灌區續建配套與節水改造項目，儘管建設資金的中央與地方配套比例已經考慮了東、中、西部的差異，但由於各地經濟發展水平和財政能力極不平衡，地方配套資金到位程度差別較大，許多地方配套資金幾乎為零，工程建設任務只能打折扣。
　　國家重點支持了大型灌區骨幹工程的續建配套與節水改造，但與之配套的田間工程的改造資金並未落實；國家即將啟動中部四省大型排澇泵站的更新改造項目，但與之配套的排澇河道和排水溝道的整治還未提到議事日程上。對於工程受益範圍內的農村來說，意味著公共財政的支持事實上打了折扣，農民並沒有得到應該得到的全部公共服務。中小型灌區的續建配套與節水改造尚未全面展開，還有3000多萬畝鹽鹼地和近1億畝漬害低產田需改造，佔國土面積46%的牧區的水利建設、廣大旱作農業區的抗旱水源建設、農村地區中小河流治理等等，都排不到應有位置，但它們對新農村建設卻是迫切需要解決的突出問題。
　　總之，以服務農業、服務農村、服務農民為己任的農村水利在社會主義新農村建設中任重而道遠，需要有新的思路、更健全的政策法規，更科學的工作方法，更大的投入力度，來開展工作。
　　4 為新農村建設提供保障的農村水利發展主要任務與目標
　　正確把握社會主義新農村建設的時代特徵，對於正確確定相應的農村水利建設任務至關重要。課題組認為，社會主義新農村建設不可能一朝一夕完成，而是要作為今後相當長歷史時期的重要任務。因此，為社會主義新農村建設提供全面基礎保障和服務的農村水利，也應當有長遠安排。當前可以考慮的目標應當以中央確定的2020年全面建設小康社會為準。其具體目標可以概括為以下五個方面：
　　——讓農村居民都喝上符合衛生標準的飲用水；
　　——農業生產條件進一步改善，達到農民人均佔有1畝旱澇保收田；
　　——農村水生態、水環境惡化趨勢得到有效遏制，使「塘變深、水變清、岸變綠」，坡耕地基本得到治理，沙化、退化草原普遍實行輪牧、休牧，農村人居環境得到改善；
　　——建立較為完善的農村水利建設和管理機制，促進實現「鄉風文明」和「管理民主」；
　　——沿海發達地區初步實現農村水利現代化，為新農村建設提供堅實的基礎條件，為其他地區積累經驗、做好示範。
　　4.1 基本解決農村飲水不安全問題
　　儘快解決農村居民飲水不安全問題是社會主義新農村建設的一項艱巨而緊迫的任務。東部等經濟較發達地區率先解決農村飲用水安全問題，有條件的地方儘早實現城鄉統籌區域供水，提高農村自來水的覆蓋程度，合理提高建設標準。「十一五」時期，重點解決高氟、高砷、苦鹹和汙染水以及嚴重缺水地區的飲用水安全問題，使農村飲水不安全人口比例減少1/3。此後，爭取再用10年時間解決其它農村居民飲水不安全問題。
　　4.2 加快灌區配套與改造，進一步改善農業生產條件，增強農村抗旱能力
　　改善農業、農村基礎設施狀況，為發展農業生產，繁榮農村經濟提供保障，是增加農民收入，讓農民過上寬裕生活的物質基礎，也是做好新農村建設其它事情的前提條件。主要任務目標是：
　　（１）加快灌區續建配套與節水改造
　　重點抓好已有灌區續建配套和節水改造，使農業生產骨幹基地的基礎進一步夯實。「十一五」期間全面啟動426處大型灌區骨幹工程的續建配套與節水改造，完成其中部分灌區的改造任務；擴大中型灌區續建配套與節水改造的範圍，對面上的小型灌區配套改造逐步推開；做好湘鄂蘇贛四省的排澇泵站及排水系統改造。到2020年，基本完成大型灌區和重點中型灌區的骨幹工程續建配套與節水改造任務，並基本完成與之配套的田間工程改造；基本完成大中型排澇泵站及排水系統改造；對面上2/3中小型灌區進行配套和改造，使嚴重老化和不配套狀況得到明顯改善。通過上述措施，達到農村人口人均佔有１畝以上旱澇保收高產農田的目標，使農業綜合生產能力明顯增強。
　　（２）加強山丘區抗旱水源工程建設
　　針對山丘區「靠天吃飯」的「望天田」較多，農業產量和效益低而不穩的情況，重點抓好以雨水集蓄為重點的山丘區抗旱水源工程建設，結合「坡改梯」，「淤地壩」等水土保持措施，到2020年，達到「人均佔有半畝以上具有一定抗旱能力的基本農田」的目標，從根本上改善山丘區的農業生產條件，為農民穩定地脫貧奔小康創造條件。
　　（３）農村地區小型水庫除險加固
　　建設新農村，要為農民發展生產、安居樂業提供防洪安全的基本保障。對農村防洪安全構成威脅的是量大面廣的小型病險水庫。目前8.2萬座小型水庫中，存在嚴重病險問題的有2.9萬座。東部經濟發達地區的部分省已開展了小型病險水庫除險加固工作。「十一五」期間應擴大治理範圍，到2020年，基本完成這項任務。同時還要對存在病險隱患，淤積嚴重的塘壩進行擴容、清淤，除險加固改造，消除安全隱患，增加蓄水容積。
　　4.3 加強農村生態環境建設
　　（１）疏浚整治中小河道
　　廣大農村平原地區眾多中小河流淤積汙染情況日益嚴重，已經到了令人無法容忍的地步，但一直未引起足夠重視。疏浚整治中小河流對於保護飲用水源，改善人居環境，建設新農村作用重大。主要內容是疏浚河道、整治河堤、淨化水質、恢復生態；有條件的地方開展村鎮生活汙水排放治理系統建設，目標是「塘變深、水變清、岸變綠、家園變得更加潔淨，農村面貌煥然一新」。這項工作應由沿海經濟發達地區逐步向中部地區，從大城市郊區逐步到中小城市郊區，梯次推進。 到2020年，沿海經濟發達地區和大城市郊區基本完成縣鄉河道疏浚，縣級主要河道水質基本達到水功能區標準，建立完善的縣鄉河道專業化維護管理體系；中部地區縣鄉河道疏浚治理完成半數以上。其中，大中城市郊區以治理水環境、建設宜居村鎮為目標；加強休閒觀光、農家樂旅遊管理；綜合治理農村汙水、垃圾，改造廁所，建設清潔小流域；以河道兩側及湖庫周邊為重點，保育植被，恢復溼地，清理河道垃圾、障礙物，嚴格管理河道採砂，發揮大自然的生態環境修復自淨能力，恢復景觀生態；對常年無水河道實行封河育草，達到有水則清、無水則綠的目標。
　　（２）建設灌溉飼草料生產基地
　　在有水源條件的地方，以水定草，以草定畜，發展灌溉飼草料地，解決好牲畜的飼草料供應問題，對天然草原實行輪牧、休牧、禁牧，逐步改善和恢復草原生態，是牧區新農村建設的主要內容之一。「十一五」期間，發展灌溉飼草地400萬畝，到2020年，再發展灌溉飼草料地1200萬畝，為能使大部分天然草場的植被恢復到80年代初的狀況創造必要的水利條件。
　　（3）推進以小流域綜合治理為主的水土保持建設
　　在加快完成正在實施的國家重點水土保持綜合治理項目區基礎上，加大坡改梯和淤地壩建設力度，改善水土流失區農業生產條件，促使農民增收，到2020年，使坡耕地治理程度達到80%左右，防治水土流失大見成效，農民生活水平大幅度提高，農村土地利用和產業結構趨於合理。治理重點在雲南、貴州、四川、陝西、甘肅、重慶、湖北和山西等省。
　　（4）推廣小水電代燃料生態環境建設
　　在社會主義新農村建設中，把農村水電建設同發展經濟、退耕還林、生態保護、扶貧開發結合起來，不僅可以解決農民生活所需燃料和農村能源，而且可以減少砍柴，鞏固退耕還林、封山育林成果，有效保護生態環境，促進地方經濟發展和農民脫貧致富。「十一五」期間，重點解決生態環境特別脆弱地區的970萬戶農村居民的生活燃料問題，到2020年，解決1億農村人口的生活燃料和農村能源問題。
　　4.4 推進發達地區農村水利現代化建設
　　當前實施的新農村建設是我國農村現代化長遠目標的一個發展階段。目前東部沿海經濟發達地區的農村現代化和為其提供基礎保障的農村水利現代化正在從試點逐步向面上推開。這一地區的農村水利率先現代化，可以為中西部廣大地區農村水利現代化建設提供樣板，積累經驗，起到示範帶頭和輻射作用，帶動其他地區農村水利現代化。
　　農村水利現代化就是用現代思想理念指導農村水利，用現代材料設備裝備農村水利，用現代科學技術改造農村水利，用現代方法管理農村水利，使農業、農村有更強的抗禦自然災害能力，農業生產、農民生活、農村生態環境條件不斷改善，大幅度提高土地產出率、水的利用率、水分生產效率、農村水利勞動生產率，實現水資源可持續利用、農業可持續發展。到2020年，東部沿海經濟發達地區和中部的大城市郊區基本實現農村水利現代化。
　　4.5 完善農村水利建設和管理體制
　　農村水利建設與管理體制存在的種種缺陷，已成為制約農村水利發展的關鍵因素之一。因此，新農村建設中的農村水利，不僅是抓工程建設，要把更多的精力放到建設與管理體制的配套完善上。重點是用法律形式明確農村水利的性質、地位和作有，清晰界定政府、農民、社會等幾方面在農村水利建設與管理中的責、權、利關係；建立科學指導發展農村水利的規劃、立項、設計、施工、資產管理，運行管理等一整套制度；健全工程建設投資機制；解決讓農民真正成為農村水利建設與管理主體，自主決策，民主管理，落實管護責任，運用靈活多樣的經營管理方式管理農村水利，增加經營管理活力，提高效益的一系列政策。
　　5 幾點建議
　　適應建設社會主義新農村的要求，完成農村水利的各項繁重任務，需要在思路、政策和工作上不斷有所突破和創新。課題組提出如下幾點建議：
　　5.1 各地編制社會主義新農村建設規劃應充分考慮當地水資源條件，把農村水利基礎設施建設作為重要內容
　　目前一些地方正在著手編制新農村建設的長遠規劃和「十一五」規劃，這是十分必要的，它是指導和規範未來一二十年新農村建設的基本依據。我國各地自然和經濟社會條件差異很大，規劃中一定要充分考慮當地實際，充分考慮當地水資源條件，從農民的實際要求出發，尊重農民的意願。依據新農村建設總體規劃，再編制更具體的為新農村建設提供基礎保障的農村水利發展規劃，把農村水利基礎設施建設納入到新農村建設總體規劃中，作為建設重點，統籌安排。
　　5.2 儘快制定農村水利法
　　發展農村水利事業，在某種意義上說，是政府職責、政府行為。同時，農民又是農村水利建設與管理的主體。在社會主義市場經濟體制逐步完善，強調依法行政的今天，使用了幾十年的政府號召、大搞群眾運動興修農田水利的方法，已愈來愈不適應形勢要求。對於這項事關幾億農民的生產、生活，涉及中央和各級地方政府事權劃分以及各部門分工，所需投資數額巨大，並且影響新農村建設長遠發展的基礎設施建設，必須用法律加以規範，使之走上法制、制度、正規、穩定發展的軌道。建議有關部門儘快著手《農村水利法》的立法準備工作，積極推動頒布《農村水利法》。
　　5.3 大幅度增加農村水利投入
　　粗略估算，完成上述農村水利建設任務，資金總需求超過1萬億元。除了以經營性為主的小水電站建設，可通過市場籌集資金外，其它投入只能由政府、農民、社會力量分擔。如何籌集這筆資金，是個難題，必須在政策上有重大突破。課題組建議：
　　（1）大幅度調整財政支出結構
　　落實2006年中央1號文件提出的「國家財政支出存量適度調整、增量重點傾斜」的精神，建議在目前已有財政扶持農村水利發展資金作為存量資金，並且在2020年之前，每年從新增財政收入中拿出不低於0.5個百分點的資金作為專項扶持農村水利的增量資金，同時在下一年度把上一年度的增量轉為存量，如此滾動增加，10年以後每年財政專項支持農村水利的資金即可達到500億元以上的規模，成為切實解決農村水利建設資金短缺矛盾的主要措施。
　　（2）按照工業反哺農業、城市支持農村的政策精神，通過工業和城市供水水價附加0.1元/m3，用於農業節水改造
　　在過去幾十年工業化和城市化過程中，許多農業用水被無償轉給工業和城市，農業和農民為工業和城市發展做出了巨大貢獻。現在工業和城市發展起來了，應該也有可能反哺農業，支持農村建設。以浙江為例，過去三十多年，有250座原先承擔灌溉功能的水庫轉向城鎮供水，用水量達16億m3，約佔目前農業用水的1/7。城市周邊地區的水庫,如北京的密雲水庫、河北的潘家口水庫、遼寧的大夥房水庫等都存在類似情況。農業用水轉向為工業和城市發展服務，在當時的歷史條件下，是正確的，可以理解，但在工業、城市發展以後，農業面臨乾旱饑渴，節水改造所需資金嚴重不足的情況下，工業和城市應對農業和農村有所補償。如果城市和工業用水現行水價上附加0.1元/ m3，專項用於支持農業節水，粗略估計每年可籌措資金約100億元。
　　（3）通過農民用水協會，採用「一事一議」和自願、民主的決策方式，解決小型農村水利工程運行維護需要的用工和資金來源
　　全國上千萬處小型農村水利工程以及大中型灌區的田間工程，每年維護、清淤、水毀修復、改造等需要大量用工和資金。政府不可能把它們都包攬下來。作為農村水利建設和管理主體的農民，理應承擔主要責任和義務，政府只酌情對其中的部分（如水毀修復、更新改造、材料設備等）給予補助。這些投工和籌資，不是政府強加給農民的額外負擔，而是保持農村小型水利公益基礎設施功能長久發揮作用所必需的。關鍵是轉變方式，從「政府要農民做」變成「農民自己要這樣做」。實踐證明，農民用水協會適合擔當這一重要角色，解決「一事一議」的組織者缺位的現實問題。
　　（4） 督促落實對大中型灌區公益性運行損耗和政策性經營虧損補償的財政政策
　　農村水利大多為農業生產和農村社會提供公共產品和公共服務，具有較強的公共屬性，其中大中型灌區骨幹工程承擔著大量應由公共財政支付的公益性社會服務，其公共屬性更為突出。另一方面，為了適應農民的承受能力，地方政府批准的農業水價低於供水成本，造成政策性經營虧損，使大中型灌區專業管理長期處於舉步維艱，進退兩難的處境，成為影響新農村建設的巨大隱患。2002年國辦發45號文《水利工程管理體制改革實施意見》中提出了準公益性工程應由財政給予補貼的政策，但落實得很慢，在一些地方幾乎沒有進展。建議有關部門組織力量督促檢查落實。
　　5.4 對農村水利基礎設施狀況進行一次全面的摸底調查
　　新中國成立以來，除了曾對政府專管機構管理的國有水利工程設施進行過幾次普查外，還未開展過農村水利的全面普查工作。目前對上千萬處各類農村水利工程的設施狀況、效益發揮情況、資產管理狀況、管理體制改革情況、制約效益發揮的障礙和原因等等，缺乏系統準確的掌握。為了更好地為新農村建設提供支撐和保障，更科學地推動今後農村水利的發展，有必要對全國農村水利基礎設施狀況進行一次全面的摸底調查。

　　課題負責人：李仰斌、馮廣志、趙競成
　　課題組成員：龍海遊、馮廣志、劉麗豔、李仰斌、杜秀文、吳玉芹、張玉欣、趙競成（按姓氏筆畫）

二〇〇六年八月二十五日