【洞見】時殷弘:美國及其他主要國家對華政策與未來世界格局

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　　新冠肺炎疫情使百年未有之大變局加速變化，更趨複雜。在此背景下，美國及其他一些主要國家的對華政策正在悄然發生變化，未來的世界局勢也初現端倪，很多問題值得我們關注和探究。

　　本文作者系盤古智庫學術委員會副主任委員、顧問，中國人民大學傑出教授、國務院參事時殷弘。文章來源於《國際安全研究》2020年第六期。

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　　新冠肺炎疫情使百年未有之大變局加速變化，更趨複雜。在此背景下，美國及其他一些主要國家的對華政策正在悄然發生變化，未來的世界局勢也初現端倪，很多問題值得我們關注和探究。

　　一、美國對華政策動向

　　大疫情影響大乾坤。當前，由川普政府自2018年年初發動的歷史性對華超強硬政策，正被迫悄悄地在戰略和經貿陣線上收縮。戰略陣線上，形勢複雜，有時甚至自相矛盾。一方面，美國的以下活動多半由於新冠肺炎疫情的猛襲而在減少、放緩甚或暫停：強化在東海地區針對中國的美日聯合軍事行動；建設與日本、澳大利亞和印度的印太四國戰略聯盟；加強與臺灣當局的戰略及軍事合作和對臺軍售。另一方面，美國又在強化針對中國的軍事活動。2020年3月25日、5月13日、6月4日、8月18日和8月30日，美國飛彈驅逐艦穿過臺灣海峽；3月27日，訂立嚴重升級美國對臺「外交」支持的所謂「臺北法案」；6月9 日，美國海軍運輸機極罕見地招搖飛越臺灣島上空；8月4日，美國衛生和公眾服務部部長阿歷克斯·啊扎爾宣布作為貫徹2018年所立「臺灣旅行法」的行動率團訪問臺灣，為1979年中美建交以來美國訪臺的最高級別官員和唯一的內閣部長；美國海軍在臨近菲律賓的南海海域大張旗鼓地進行飛彈實彈發射；美國海軍戰艦3月至5月四次在南海進行挑戰中國主權聲索的「航海自由行動」，7月14日和8月27日又進行兩次；美國軍機在南海上空的飛行頻率大為增長，2020年上半年達2000架次；美國兩支航母打擊群7月4～10日在南海演習，7月17日起再度進行，為2014年以來第一次、2001年以來第二次雙航母打擊群在南海演習。

　　經貿陣線上的局部收縮少有懷疑。2020年1月，中美達成第一階段貿易協議，其主要內容是中國以兩年內將從美進口劇增一倍即2000億美元等承諾，交換美國取消對1660億美元中國對美出口徵收高關稅的決定，同時，美國將1220億美元中國對美出口徵收的高關稅稅率降低一半。中美貿易戰首次顯著降級。然而，劇增從美進口的承諾超過中國經濟在增長率持續降低情況的實際需求，潛在抬升兩年期過後美國繼續對華強賣的「參考水準」，加重了中國持續減少的外匯儲備負擔，並且非常顯著地縮小中國大量增購其餘發達國家及若干發展中大國的產品的需求和能力，從而給中國增添外交和戰略困難。

　　至於第二階段貿易談判，已經變得庶幾不可望，而第二階段貿易協議則肯定不可及。川普7月10日對新聞界說，對華關係已被中國「本可制止、但未制止」的新冠肺炎疫情「嚴重損害」，他不再想籤署第二階段貿易協議。在川普看來，中國既無力如數履行將從美進口翻番的承諾，也更無意願接受美國大幅度變更經濟體制和產業政策的要求，因而貿易談判已無多大實際意義，他的政府將無限期地維持高關稅戰，經久保持對至多3720億美元中國對美出口徵收的高關稅。

　　在對華政治/意識形態陣線上，川普政府繼續遏阻和推回中國在美國的「軟權勢」投射。2020年3月初，將中國駐美官方新聞機構定作「外國使命團」（「foreign mission」），並驅逐其160名新聞工作者中的60名；三個多月後，又有4家中國駐美官方媒體機構被定為「外國使命團」；8月13日，在美孔子學院被美國國務院定為「外國使命團」，性質為「用中國政府資金從事中國共產黨對外宣傳」。

　　6月24日，在亞利桑那州首府，美國總統國家安全事務助理羅伯特·奧布賴恩發表精心炮製的長篇演講，將川普政府對中國共產黨的政治和意識形態抨擊升級到最高峰。奧布賴恩在演講中聲稱，中共領導人正在謀求超出中國國界的意識形態控制，大力「按照中共的想法去重塑世界」，在過去多年裡投入巨額資金用於海外宣傳，旨在「消滅世界範圍內『不友好的』中文媒體機構」和影響英文媒體渠道。他指責稱，幾十年來美國朝野勸誘中國將共產黨領導制度溫和化、自由化的努力自食惡果，導致「20世紀30年代以來美國對外政策的最大失敗」，直到川普逆轉兩黨一致的既定政策即包容中國為止。

　　7月14日，美國東亞和太平洋事務助理國務卿史達偉在華盛頓演講，說「中國共產黨的新帝國行為方式就其性質而言並非偶然，而是民族主義和馬列主義心態的一個本質特性」。這個演講可謂就中國對外行為的根源為奧布賴恩演講作注，也為前一天宣布的關於中國在南海的海洋權益聲索「完全非法」的「蓬佩奧主義」敲鼓，與 1947年喬治·凱南署名「X」的文章《蘇聯行為的根源》何其相似乃爾，世界無疑已重新響起往昔冷戰緣起時的意識形態號角。

　　7月23日，作為川普政府全面猛烈抨擊中國共產黨、中國基本政治和社會體制以及對外政策體系的意識形態運動的新高潮，也作為逆轉美國數十年來對華政策根本特性的最正式宣告，國務卿蓬佩奧在加利福尼亞州尼克森圖書館發表聳人聽聞的演講，宣稱從尼克森1972年訪華開始的「盲目對華接觸的舊範式已經失敗」。

　　「我們決不將它繼續下去。我們決不回返之」。他說，「真相在於我們的政策——還有其他自由國家的政策——振興了中國失敗著的經濟，但只見到北京噬咬國際餵養之手」；「倘若我們現在不行動起來，最終中共就將侵蝕我們的自由，顛覆自由社會建造的基於規則的秩序。倘若我們現在屈膝服從，我們孩子們的孩子們就可任由中共宰割，後者的行動是對自由世界的首要挑戰」。這絕對構成新冷戰宣言。

　　二、一些國家對華政策之變

　　中國與俄羅斯之間似乎出現了一種較急劇的潛在疏離。兩國元首除2020年4月16 日和7月8日互通電話和表示彼此支持之外，約六個月時間裡很少有多年幾乎一向頻繁、熱情和常態化了的公開聯絡。與此形成鮮明對照，普京卻在3月30日開始的兩周內，接連四次與川普通話，商議美俄兩國在抗擊新冠肺炎疫情和穩定全球能源市場方面合作的可能。4月26日，普京與川普就二戰末蘇軍與美軍在易北河會師發表罕見的聯合聲明，將此作為俄美兩國可以合作的例證。值得注意的是，俄羅斯擔憂過深地捲入急速加劇的中美競鬥，渴望保留或加強其對外政策的獨立性。某些俄羅斯對外政策思想界「大腕」近來敦促俄聯邦政府倡導一種在中美之間的「新不結盟」路線，並且嘗試引領「一個國家共同體，它們都不願站在任何全球或區域霸權的覬覦者一邊」。

　　澳大利亞政府在美國敦促下積極地配合其反華方針。它率先提出需對新冠肺炎疫情的起源和傳播作國際獨立調查，而後又早早宣布參與就香港國家安全法制裁中國香港特區，且大致同時宣布今後十年猛增軍事預算近2000億美元，用於增強在南太平洋和中太平洋針對中國的海空軍遠程戰力。

　　印度於2020年4月中旬通過法規，嚴厲限制中國對印直接投資。6月15日，在克什米爾地區加勒萬山谷發生導致45年來最激烈的中印武鬥，由此印度國內的反華情緒大為增進。莫迪政府顯著增加了克什米爾地區中印實際控制分界線附近的前沿軍力部署，中印軍隊9月上旬又在班公湖附近發生衝突，其間出現了45年來首次中印間鳴槍事件。

　　日本政府總的來說呼應美國在諸關鍵問題上的對華政策。美日近來完成日本購買105架美制F-35戰機的協議，成為加大美日聯合對華戰略武力優勢的重大舉措。安倍首相3月初在他主持的一次「未來投資理事會」閉門會議上保證，會採取措施鼓勵日本公司將高附加值產品的製造從中國撤回。日本國會在新冠肺炎疫情巨額救市撥款內專門分出22 億美元，用以資助從中國撤出的日本企業。內閣官房長官營義偉6月8日公開說，日本處於對制定香港國家安全法表達「嚴重關切」的前列。兩天後，安倍對國會說，日本希望帶頭促使七國集團就香港局勢發表聯合聲明。

　　韓國現政府新冠肺炎疫情發生以來的相關行為表明其對華頗為友善，但是否能頂住美國的勸誘和壓力還有待觀察。川普政府正在醞釀實施「經濟繁榮網絡」計劃，促使全球供應鏈脫離中國，該計劃將韓國當作它爭取的一個重要夥伴。

　　西歐主要國家大體上對中美競鬥採取中立態勢，或者說在有些領域較接近美國，在另一些領域較接近中國。它們在當今世界政治頭等熱點問題上跟進美國對華攻擊，同樣認為中國政府所謂對疫情有所「隱瞞」和「造假」，並且同樣抨擊中國制定和實施《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，抨擊中國在新疆和南海問題上的立場和政策體系。在高技術領域與華「脫鉤」是美國政府對歐洲盟友提出的要求，而它在疫情期間跨越大西洋得到較多呼應。據報導，英國首相詹森已指示起草計劃，到2023年將華為公司在英國5G網絡開發中的參與減少至零。

　　就高技術領域內的「脫鉤」趨勢與政治及意識形態領域內的對抗格局而言，整個西方發達國家與中國之間的對立已經明顯甚而相對固定，即使西方發達國家內部歧異多發和大致沒有「領導」。一些勢力正在鑑於這種局面作跨國意識形態動員及政治協調。6月初，美國、英國、澳大利亞、加拿大、日本、德國、瑞典、挪威以及歐盟的一些議員成立「中國問題議會間同盟」，聲稱鑑於「中國共產黨統治下的中國代表一項全球性挑戰」，因而該同盟成員應「站在一起協調回應這一大挑戰」。

　　此外，與全球治理的前景直接相關的一個事態，在於中國因川普政府棄置美國原先的「全球領導作用」而填補真空的機會有限，小於目前國內外不少人所預言的。中國在世界上的「軟權勢」吸引力，中國的可用資源和經驗，都相當有限，而中國將遭遇的相關國內外障礙將相當巨大，包括新冠肺炎疫情導致的種種複雜性。

　　三、世界格局發展趨勢

　　上述俄羅斯對外政策思想界「大腕」們的言論以及德國總理默克爾和法國總統馬克龍的一些眾所周知的「世界觀言談」，連同印度尼西亞外長2020年9月8日關於其國家以及東協「不想被拖入（中美）競鬥」的明確表示，已經提示未來世界的某種意識形態格局，它基於未來世界的權勢、利益和心理格局。在遲早會到來的「後疫情時代」，除去站在中國或美國一邊的很少數「忠誠協從」，世界其餘國家出於各自國家利益的考慮，將被迫在不同程度上較偏向美國或較偏向中國。與此同時，它們會努力維持或爭取自己在不同程度上的中立和政策獨立，在某些領域較靠近美國，在另一些領域較靠近中國。全球政治經濟和「心理世界」將分裂為兩個「緊密陣營」和一個非常巨大的「中間區」。「中間區」包括某些大國，其單個的分量雖然不如中美兩國，但它們具有足夠的力量、獨立性和「戰略性」，以致可以依據它們在相關問題和領域的不同偏好，迫使美國或中國對它們作重要讓步。

　　在上述未來世界格局中，兩個「緊密陣營」已經有各自的確定難移的意識形態體系，而非常巨大的「中間區」雖然包含政治、社會制度和意識形態體系五花八門的各式國家，但將逐漸形成其意識形態共通處，或曰其共同的意識形態鮮明特徵，那就是世界多極化、霸權鬥爭非全局性、世界重大問題多樣性、「領導作用」隨問題領域不同而區分化、其餘國家不與超級大國軍事結盟或全面結伴（特別是經久的戰略結伴）等觀念。如法國財政部長布魯諾·勒梅爾2020年9月13日所言，「歐盟必須界定自己的利益，必須強大和獨立——獨立於中美兩國。這對在 21世紀成功至關緊要」。代表未來世界政治主要潮流的也許將是這個「中間區」，而非任何超級大國。

　　因此，有一種重大的未來可能，即全球政治和思想觀念環境發生轉變，變得不那麼容忍霸權性權勢政治，而是更強勁地傾向民族國家權利和政策獨立，平等主義國際輿論會起更大作用，一個高技術時代裡任何超級大國都更難以在多數不同的功能領域內一概擁有優勢。

　　四、中國的應對方略

　　在2021年1月20日新一屆美國總統執政前，川普政府極可能在以下方面加強對華遏制∶就香港、新疆等問題加大對華法律制裁力度；就所謂中國對美間諜、滲透及顛覆活動強化「執法」行動；繼續排斥中國高技術企業在美經營，繼續向德國等國施壓，迫使其與美國一道壓制華為公司5G開發以及中國其他高技術發展；在南海繼續以高頻度和高強度從事否定中國主權聲索和海洋權益聲索的「航海自由行動」，並會在南海展示大規模先進武力以震懾中國;繼續全面抨擊中國共產黨、中國基本體制和對外政策體系。此外，川普政府採取以下措施的可能性在不斷上升∶在南海對中國部署軍力的某個或某些島礁實施有限的軍事打擊；空前嚴重地損傷甚或公開廢棄傳統的「一個中國」政策。

　　面對嚴峻的局勢，中國應當怎麼辦?必須肯定，對稱性反制有時完全必要，就像以勒令美國關閉駐成都總領館去反制中國駐休斯頓總領館被勒令關閉那樣。然而，同時必須明白∶缺乏對等的反制能力就不要時常從事對稱性反制，否則會加劇反制工具接近耗竭的風險，消減應有的戰略和政策靈活性和迴旋餘地，減抑國際輿論和世界輿論的理解和同情，令鷹派胃口越來越大的國內大眾對政府政策施加更大的壓力和制約，並且可能恰合美國超級鷹派勢力的險惡用心。

　　中美兩國目前各自從完全相反的立場和「道德高地」出發強烈譴責對方，只要求對方做某方面甚或全系列的根本讓步，特別是川普政府已宣布其目標是顛覆和消除中國共產黨在中國的執政地位，這就全無可能甚至僅在一兩個重大問題上顯著緩解中美對抗或競鬥，更談不上中美關係的總體穩定和逆轉局面惡化的趨勢。中美雙方應當停止這種狀況，由中國採取主動，以避免中美大規模軍事衝突為根本共同利益、起碼「公約數」和統領性議題，進行講求實際、足夠聚焦和有具體重要提議的對話或談判，並將一切可能的較小或微小的彼此妥協當作分支性努力，服務於維持這個根本的共同利益。

　　中國應堅決、足夠和較持久地實施戰略和軍事收縮，特別是在南海、臺灣和軍備競爭方面，以此作為促使美國新一屆政府遲早相應的收縮的基本談判條件，謀求減抑中美戰略前沿碰撞的危險，促成中美之間新的戰略穩定，並且爭取分化美國政界的對華態度。總的來說，一段時期裡堅決不將美英以外的其餘發達國家和任何發展中大國推到中國的對立面，對其反華、斥華行為一般需堅毅地忍耐，以利目前時期裡特別重要的戰略集中，減少一二線對手，爭取較多的中立者和同情者，特別是經足夠和及時的彼此妥協和具體安排，切實地維持和發展與歐盟、東協及韓國的合作互利關係。

　　與中國的國家方向緊密相關，中國億萬人內心有關於基本形勢的兩幅彼此抵悟的圖景∶「絕對圖景」與「相對圖景」。「絕對圖景」指既為抗擊國內新冠肺炎疫情而付出的巨大經濟和社會代價，也由於全球新冠疫情導致外部經濟、政治環境惡化，或曰外來困難劇增。因此，中國總的來說顯著弱於國內新冠肺炎疫情暴發以前，爭取急流勇進地恢復經濟與在抗疫重大勝利基礎上防止疫情捲土重來構成壓倒性的最優先項，從而在國務的其餘方面必須足夠收縮，足夠節制，足夠節省。然而，「相對圖景」即美國及其若干主要盟友的國內抗疫、政治狀況和經濟處境不如中國，中美之間力量對比的變更趨勢似急劇加速。因而，中國的和平崛起據此有了新的歷史機遇，在軍事、經濟、外交和和意識形態各方面空前地大有作為不僅必需，而且可行。這兩個不同圖景將較久地共同支配中國的政策，使之變得較為複雜。■

　　文章來源於《國際安全研究》2020年第六期

　　圖文編輯：崔穎

　　責任編輯：劉菁波

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