到底是國家利益大，還是派系利益大？
很多人都給出答案，國家利益大。
但是每當兩者發生衝突之時，每每受傷的卻是國家利益。
這種事情屢見不鮮！
其中，外蒙失守就是最典型的例子。
1921年2月3日，白俄軍隊攻陷外蒙古首府庫倫，北洋政府任命的外蒙古最高軍政長官陳毅率領殘軍逃往恰克圖。
3月18日，恰克圖又被蘇俄紅軍所支持的外蒙古人民黨武裝奪佔，北洋政府在外蒙古的統治就此土崩瓦解。
庫倫、恰克圖失守後北洋政府就外蒙古問題有哪些考慮？它曾採取了什麼行動試圖解決此問題？
彼時，大大小小的軍閥都在做什麼？
外蒙失陷的消息傳來，中國社會各界十分震驚，紛紛要求北京政府收復失地。
全國和平聯合會3月13日致電北洋政府領導人和報界公會稱：
「果南北本息爭禦侮之初心，統一告成，力圖振作，則不惟庫不至失，區區俄匪亦何敢橫行。人必自侮，而後人侮之，國必自伐，而後人伐之。今我各省當局，邦人君子，倘乘此速謀統一，近者出兵，遠者出餉，全國一心，共謀復庫，以雪國恥，而揚國威。則今之失庫，正天之所以警我，而玉我也。」
湖南長沙人王隆中4月1日發出一則通電，致電的對象從大總統到全國各部隊的營長、從各省議會到各報館，電報中慷慨激昂地說：
「萬裡河山，泱旬變色，政府竟坐以待斃，日斷斷於文電告援，騰笑全球，何顏立國。目今南北雖分，疆土與共，削北即所以侵南，息內宜先事御外。苟非天良喪盡。罔不怒髮衝冠，公等或膺重寄，或總戎行，望一德一心，共殲醜類，人心不死，中國不亡，我百萬同袍，其速劍及履及以從事，隆中當立馬燕支，作闖陣拔旗之急先鋒矣，午夜枕戈，佇候明教。
江蘇武進商人徐冠軍呈文北洋政府，請求任命他為商界代表，「前赴庫倫，陳述中央之威信，勸伊速改前非。」
當時中國統治集團一些人也要求北洋政府重視外蒙問題，儘快採取措施收復庫倫。
新疆督軍楊增新4月3日致電北京政府說：「此次庫倫之役，應請政府視為重大問題，力圖恢復，否則後患無窮，恐有不可收拾之日。」
北洋政府外交部附設的俄事委員會在一份「說帖」中說：
「溯自庫倫告警，已經數月，……今亂勢延蔓，牽動邊局，各國亦鹹為注目，若不速籌平定之策，日本或以滿蒙利益問題，有所舉動，則以後外交之困難，更在意中。」
中國此時處於軍閥割據的狀態。
直系、奉系兩大軍閥集團各控制幾個省區，其他各省分別有較大或較小的軍閥。
這些大大小小的軍閥各霸一方，爭權奪利。
另外，孫中山於1921年5月在廣州就任非常大總統，再度揭起護法的旗幟。
北洋政府是直奉兩大軍閥集團的傀儡，權威甚小。
北洋政府也認識到外蒙問題的嚴重性，也想採取有力手段儘快解決問題，但是力不從心。
張作霖任東三省巡閱使，東北近接外蒙，任命張作霖為蒙疆經略使，任命張作霖的心腹、察哈爾都統張景惠為援庫部隊司令官。
1921年2月中旬，中國駐法、駐英公使致電外交部，請求電示庫倫失守詳情。
英、法、日、美等國駐華公使紛紛來中國外交部探問庫倫失陷情形，北洋政府向中國駐外使節和外國駐華公使說明：庫倫確已失陷，中國政府已決定派張景惠為援軍總司令，「前往規復」。
但在此後的兩個月裡，張作霖、張景惠的部隊沒有一點兒動靜。
直系將領曹錕、吳佩孚、馮玉祥都曾聲明願為維護國家領土完整而戰，但都口惠而實不至。
無論奉系、直系將領，都說兵力不成問題，只是缺乏軍費軍械，只要中央政府撥給大筆軍費，他們一定能夠收復庫倫，底定蒙疆。財政竭蹶的北京政府哪裡去籌這筆款項？軍閥們也就繼續裝聾作啞。
5月，直系首領曹錕、奉系首領張作霖、兩湖巡閱使王佔元都來到北京。北京政府連日開會，想乘此機會解決出兵外蒙問題，但仍無結果。
當5月28日英國駐華公使詢問「何日可以出師」時，外交總長顏惠慶只能作出如下答覆：「須以天時是否合宜，準備是否充實為定。」
日本《朝日新聞》發表的評論文章說：
「當庫倫陷落警報到達之時，無論奉之張作霖，或河南之吳佩孚，雖皆聲明出兵之旨，昨今以來竟寂無聲息，其理由謂不在兵力之不足，而在糧食軍械之缺乏，殊為難信。據吾人之所想像，無論張氏、吳氏，不過以今日如遽舍其根據地而去，或致其部下兵力單薄，則將因蒙古問題，而危及自己地位耳。」
日本報刊文章的分析基本正確。
以奉系、直系軍隊的實力，對付喪家之犬恩琴匪幫，可謂勝券在握，如果把國家利益擺在首位，軍費問題也有解決之法。
軍閥們不願因用兵外蒙古削弱了自己集團的實力，不願為國家整體利益犧牲自己團體的利益，這才是癥結所在。
統治新疆的軍閥楊增新拒絕出兵外蒙古則另當別論。
庫倫、烏裡雅蘇臺、科布多失守以後，北京政府在請求奉直將領出兵庫倫的同時，要求楊增新負責科布多、阿爾泰兩處防務，出兵外蒙西部。
楊增新於4月23日復電北京政府說：
「自古用兵不外餉械兩途，……合計全疆歲入，以紙幣折合現金，不及百萬之數，若入內地偉人之手，不足養一旅之師，而全疆政費、軍費，皆取給於此。幸增新對於蒙哈回疆，向無苛政，聯絡感情，不至發生內變，故能維持以至於今，非新疆之兵力，足以壓制人民使之畏威，而不敢叛也。現雖民心固結，而外蒙亂事，俄國黨爭，以及伊塔逃來之俄舊黨敗兵，皆為新疆外患，此實意料之所不及，其餉械兩絀之新疆，支持今日之危局，已為困難。至若烏裡雅蘇臺，向隸外蒙 ，遠在數千裡之外，增新度德量力，實屬萬難兼顧。總之，政府若有恢復庫倫之能力，雖烏裡雅蘇臺不駐一兵，亦完全為中國之領土，若庫倫無恢復之望，僅由新疆派少數之兵，冒險深入，置之死地，而不能復生，置之危地，而不能復存，實為兵家大忌。」
4月28日，楊增新就北京政府要他負責科布多防務一事復電說：
「新省地闊防多，只屯軍隊一萬數千人，在平時尚苦不敷分布，當此俄亂影響於我邊界，……計沿邊七八千裡，無一處不戒嚴，即無一處不添兵。今又加以蒙防，……計沿邊四五千裡，又無一處不戒嚴，即無一處不添兵。……以新省防務而論，縱如何竭盡心力，求能保境安民，尚無十分把握，斷難以全力擔任科布多軍務，此種艱難處，蒙政府鑑諒。」
電報末尾附了一筆：數月前北京政府承諾撥給新疆增援科布多軍費5萬元，至今分釐未發。
楊增新所言確屬實情。當時新疆財政入不敷出，全疆軍隊只一萬餘人；1920年到1921年，相繼竄入新疆的舊俄敗兵數以萬計，四處滋擾；幾年間相繼逃入新疆的俄國難民達二三十萬。
楊增新於艱難之中妥當應付，保全了領土，維護了新疆的穩定，十分不易。再要他出兵遙遠的外蒙古西部，真是強人所難。北京政府是萬般無奈才出此策，楊增新拒絕也是理所當然。
為了削弱恩琴匪幫的力量，北京政府要求鄰接外蒙古的東北地區防止軍械糧食輸入外蒙古，黑龍江省當局會同中東鐵路護路軍總司令部，遵照指示於4月份制定了中東鐵路檢查貨車辦法，派遣專人在滿洲裡等車站查扣違禁品。
北京政府對和平解決的機會緊抓不放。
恩琴匪幫扶持哲布尊丹巴重登「大汗」之位宣布「自治」後，希望北洋政府予以承認。
4月，哲布尊丹巴派遣使者來到北京，送給北京政府一件呈文，內稱「仍望恢復外蒙前有之情形」，「恢復自治，決不過存奢望」。北洋政府打算與庫倫當局談判，要求庫倫當局「對於所表示之和平志願，給與切實憑證。」
對於蘇俄援助蒙古人民黨攻奪恰克圖的行為，北京政府向遠東共和國進行了交涉。
1921年春，遠東共和國代表優林前來北京談判與中國訂約之事，北京政府外交部俄事委員會會長劉鏡人於4月30日會見了優林。
劉鏡人對蘇俄和遠東共和國軍隊援助蒙古人民黨攻佔恰克圖一事提出質問：「兩國之間，正圖親善，乃竟有此意外之舉動，未知執事看法以為如何。」
優林稱：「此事絕無所聞，且與本國迭次宣言本旨不符，色楞格河旁為勞農政府駐軍之地，閣下所謂紅軍，或系勞農政府之軍隊。」
劉鏡人要求優林查明示復，優林答應照辦，同時強調舊俄白黨在中國邊境活動頻繁，且有種種陰謀，責備中國駐外蒙官吏對舊俄白黨未切實取締，「至有今日之結果。」
劉鏡人說明中國對舊俄白黨是盡力取締的，並舉新疆解除舊俄敗兵武裝之事為證。劉鏡人再次要求遠東共和國政府切實查明恰克圖之事，並指出「雙方辦事須有誠意。」
1921年5月初，蘇俄駐英國代表致函中國駐英國公使顧維均稱：日本現正煽動恩琴匪幫和哲布尊丹巴搞外蒙古獨立，要把外蒙從中國分裂出去；蒙古人民黨的宗旨「在使蒙自治，不受日本拘束，仍為中華民國一部分，受治 中國主權之下。」
該代表繼稱：蘇俄同情蒙古人民黨，中國如不欲放棄外蒙古，應立即與蒙古人民黨接洽，並與蒙古人民黨共同反對哲布尊丹巴集團。
蘇俄代表要求與顧維鈞討論此項問題，以便將中國政府的意見轉達蘇俄政府。
北洋政府接到顧維鈞的請示報告，在內部商討了應付之策。
外交部所屬俄事委員會於5月12日提出一份《說帖》，認為「蒙人內部雖分新舊兩派，然其實則皆為外人所利用，是以此次蒙亂，於事實上已不能視同匪黨內亂，其得失盈虛，動關外交地位，影響國土主權。惟在我總以認為國內事件，不容外界公然之幹預為上策。」
俄事委員會諸人仍想保持中國對外蒙的有效管轄，恐怕通過蘇俄與蒙古人民黨聯繫，重蹈從前《中俄蒙協約》的覆轍，主張拒絕蘇俄出面幹預外矇事務，同時向蘇俄聲明，中國將派官員到恰克圖查明情況，然後酌情處理。
國務會議採納了俄事委員會的建議。外交部於5月18日指示顧維均：
「俄蒙合謀襲恰情事益顯。若更與俄接洽矇事，非特蒙人聽其播弄，易蹈從前覆轍。此輩民黨究系少數，難操勝算。且慮傳播赤化，政府對蒙只認為國內事件，不欲外界公然幹預。對該代表可告以矇事正力圖平定，對恰蒙人當派員前往撫輯，並辦理善後事宜。
所請接洽之處，應俟華員到恰查核辦理。希本此意酌復，俟派定人員，再電達。」 顧維均於5月21日將北洋政府的答覆當面告知了蘇俄駐英國代表。
北京政府對蘇俄扶植外蒙古人民黨控制外蒙的前景缺乏正確的估計，不能採取武力手段迅速消滅恩琴匪幫，又拒絕與蘇俄及外蒙古人民黨正面接觸，通過談判解決恰克圖被佔問題。
在外蒙局勢面臨巨大轉折的關鍵時刻，北洋政府仍無明確方針和有力措施，這使蘇俄獲得了按照它的意願主導外蒙古政治發展方向的良機。
此後，秋海棠的中國地圖殘缺了，而外蒙古變成了一個壓在雄雞背部的巨石，至今依然如此。
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