「訴訟爆炸」的中國應對:基於W區法院近三十年審判實踐的實證分析

　　編者按：本文原載《中國法學》2018年第4期。為閱讀便利，編輯時刪去了注釋。感謝作者授權推送。

　　作者：左衛民，四川大學法學院教授、博士生導師。

　　【內容摘要】

　　在中國改革開放四十年之際，考察與研究「訴訟爆炸」及其中國應對在學術上具有相當價值。以一個都會區為樣本的實證研究顯示，民事案件的訴訟量經歷一個暴增的過程，這與中國社會轉型時期的經濟發展、社會觀念與公共政策緊密相關，法院也因此承受著較重的案件負荷。為了應對暴增的訴訟，法院除了採用增人、加班等傳統方式外，亦採取了諸如強化審判管理、簡化程序、轉移非審判事務等措施，並取得了相當效果。這充分顯示中國法院系統具有強大的適應性、調整性與創新性。當然，這些措施在緩解人案矛盾上實際所起的作用存在差異。鑑於未來中國民事案件仍將處於上升趨勢，甚至可能迎來新一輪的訴訟爆炸，法院系統應該根據既有經驗，未雨綢繆地做好案件數量增加的應對準備。

　　【正文】

　　一、導論

　　2018年是中國改革開放四十年的年份。毫無疑義，自1978年改革開放以來，四十年間中國社會與政治在諸多方面都發生了深刻的變化和轉型。在此間，中國司法變化也很大，其中值得重點關注的是民事司法的「訴訟爆炸」和中國為此所付出的巨大努力。在筆者看來，從司法機制與法院管理等非程序法的視角深度考察與研究「訴訟爆炸」及其應對，具有重大的實踐與理論價值，因為由此我們可以更加深刻認知中國改革開放在司法領域尤其民事司法方面的成效與機制，前瞻未來前行的方向。其實，這一問題已經頗受學界關注，特別是在2010年以後這一話題的熱度大幅提升，很多學者從不同角度展開了相關研究，並得出一些不同於傳統認識的觀點。儘管如此，但筆者認為既有研究的實證性不夠，也缺乏基於體制長期變革角度的相關分析。有鑑於此，筆者選擇西部某新興一線城市中訴訟爆炸最為明顯的一個基層法院——W區法院，兼顧這個城市所在的兩級法院作為研究對象展開實證研究，力求從微觀、具體角度把握、審視、前瞻民事訴訟爆炸的趨勢及應對舉措，進一步思考中國司法體制在近四十年間是否、如何自我變革，以應對訴訟爆炸的經驗。具體而言，本文將重點關注中國在改革開放後尤其是近30年經歷了怎樣的訴訟爆炸及如何應對、是否成功，並由此討論中國未來司法改革的展開，以及為世界各國解決訴訟爆炸問題提供中國的經驗。

　　二、何以案多：中國經歷了一場什麼樣的訴訟爆炸

　　從1978年以來，中國民事訴訟案件變化趨勢如何？一葉知秋，這從W區及其所在C市二級法院的情況可見一斑。圖1的數據顯示：1978年到1984年，W區所在C市的民事訴訟案件從1688件增長到了5500件，數量增加不可謂不快，多數年份的絕對增長數在400件左右。此後，案件數量從1985年的5580件增長到1989年的15575件，年均增幅維持在2000多件的水平。由此可見，從1985年起C市民商事案件絕對數量增加更多。究其原因，中國在80年代剛改革開放，政治、經濟方面雖有一定的改變，但實際變化並非根本性、普遍性的，且對外開放程度也相對有限，C市也不例外。從圖1可以看出，在1985年之前，C市的GDP僅有不到80億元，增長十分緩慢，經濟較1978變化有限。如是，此時期C市民事案件數量的增長是有限的。在1985年後，隨著改革的推進與中國社會治理方式變化的加快，案件數量開始更加明顯地增長，其增長趨勢與同期C市GDP增長趨勢大致吻合。

　　圖1：1978-1989年全國、C市民商事案件與C市GDP數圖

　　鑑於1970、1980年代案件數量沒有巨變，以及晚近研究的現實意義更大，加之近30年的數據更易獲取，筆者著重考察W區法院1991年正式掛牌成立之後到2016年這一時間段的情況。通過對W區法院相關數據分析，筆者發現W區民商事案件數量的變化在這一時期具有以下四個方面的特徵：

　　第一，總體增幅明顯甚至是巨大。由圖2可知，在1991-1997年間，W區法院民商事案件結案數量變化有限，始終維持在2000件以下的水平，其間最大增長率亦不超過30%。從1998年起，案件數量開始顯著上升，除個別年份2002-2003年，案件數量均保持上升趨勢，且增幅越來越大，增長率保持在10%以上。到2015年，案件數量突破10000件大關，猛增至12226件，相較於前一年增幅高達48.1%，至2016年，案件數量還在前一年的基礎上增長11%，達到13574件。與1990年代相比，其增幅不可謂不大。

　　圖2：W區法院1991-2016年民商事審結案件數量與年增長率圖

　　第二，案件數量增長呈現出階段式特徵，增長前低後高。如圖2所示，W區法院在1991年案件數量僅有1160件，且在1991-1998年間案件的絕對數量沒有明顯變化，直到1999年，案件數量才達到2762件，相較1991年其增幅為138%，這顯示整個1990代增長緩慢。進入21世紀後，案件數量增長加快，比例亦變高，由圖2可知，W區法院的案件數量從2000年的3251件一躍到2016年的13574件，相較於2000年增幅為317%，年增長率基本維持在15%以上。特別是在2014-2015年呈現急劇增長的態勢，相較於2014年，2015年的增幅為230%（參見圖2）。

　　第三，各類民商事案件均有增長，但不同類型案件的增長差異巨大。由圖3可知，合同糾紛類案件從1991年的123件增加到2016年的10867件，增幅為8734.95%。值得注意的是，合同糾紛類案件從2002年開始就保持著較高增幅，特別是2014年、2015年增長率高達93.7%（參見圖3），2016年其數量在全部民商事案件中佔80.2%。同時，權屬、侵權及其他民事糾紛的比例和數量雖整體上處於上升趨勢，但每年絕對增長數量最高不超過1200件，最高峰為2014年的2960件，極差僅為2805件，其絕對數量增幅相對較小（參見圖3）,2016年其數量佔全部民商事案件的14.9%。與上述兩大類案件形成鮮明對比的是，婚姻家庭、繼承糾紛類案件的數量和比例則呈下降趨勢，即由1991年的864件下降到2016年的681件，其間雖在90年代保持著1000件左右的水平但整體仍處於下降趨勢，特別是2004年起，其數量便一直低於850件（參見圖3），2016年其數量佔全部民商事案件的4.7%。

　　圖3：W區法院1991-2016年四大類民商事審結案件數量變化圖

　　第四，增長率存在地區差異。相對全國平均比例而言，W區案件絕對數量和增長率均處於較高但不是最高的水平。由圖4可知，自1991年起，除去1997和2011兩年，W區民事訴訟率皆高於全國水平。然而，W區民事訴訟率並不及中國東部一線城市上海市和南部發達的廣州市，從2000年開始，上海市民事訴訟率就高於W區14%，此後差距越來越大，到2014年，兩者之間已相差82.9%。（參見圖4）另外，自2009年起，廣州市的民事訴訟率便一直保持高於W區的水平，截至2014年，廣州市民事訴訟率已高於W區27%。這顯示，訴訟率的地區差異的確存在。即便在同一城市內部，情況也是如此：在經濟發展水平和常住人口規模僅有W區的三分之一的C市X縣，其民事訴訟率亦是遠低於W區的（參見圖4）。

　　圖4：全國、上海市、廣州市、X縣與W區1991-2014年民事訴訟率變化圖

　　毫無疑義，從微觀來看，自改革開放以來，中國社會出現了前所未有的訴訟爆炸趨勢，特別是都會區的訴訟爆炸更為明顯。就W區的情況而言，筆者認為這與以下一系列錯綜複雜的因素相關。

　　其一，人口的增長。人口增長是都會區人口增加是導致當代中國案件數量增長的一大因素，W區案件數量增長的趨勢與同期人口總量增長的趨勢是大體上吻合的。由圖5可知，W區的人口數量由1991年的35萬餘人增長到2014年的105萬人，其間一直保持上升的趨勢。不過，案件數量的增趨勢雖然大體與人口數量相同，但卻不完全吻合：從1991到1999年，案件數量增長趨勢與人口數量增長趨勢呈平行狀態，二者的增長比例均維持在10%左右（參見圖5）；但2000年以後，案件數量增長趨勢便明顯快於人口數量增長趨勢，其增長比例也高於人口的增長比例。質言之，人口增長在90年代伴隨著民商事案件的同倍增長，在2000年以後則相伴著案件的多倍增長。對此，筆者的推測的是，除人口增長之外，可能還有其它因素影響著W區民商事案件數量的變化。

　　圖5：W區1991-2014年民商事案件總數與總人口數量變化圖

　　其二，經濟的發展。經濟發展對訴訟的影響體現在兩個方面：一方面，隨著經濟發展帶來的收入提高，民眾有了更多的資源投入糾紛解決之中，從而尋求更具強制力而成本相對較高的公權力救濟。另一方面，在複雜的市場經濟活動中，市場交易主體基於利益、競爭等一系列因素而產生摩擦、紛爭的可能性也在上升，並更傾向於尋求權威性更高、更能維護自身利益的司法救濟。就W區的情況而言，自1991年-2016年，該區的GDP和人均收入均呈現上升態勢：GDP由1991年的16.79億元上升到了2016年的867.8億元，總的增長率為5318.7%（參見圖6）；W區的人均收入亦從2001年起不斷增長，到2016年已達到38834元，總的增長率為322.4%，其趨勢與同期案件增長的態勢基本吻合（參見圖6）。作為衡量經濟的指標，GDP與城鎮居民人均可支配收入的增長態勢從實證的角度說明了案件數量的增長與經濟的發展是正相關的。

　　圖6：W區1991-2016年GDP、城鎮居民人均可支配收入與法院民商事案件變化圖

　　其三，國家治理政策的變革。在法律與政策的二元調控結構下，國家的治理政策對於司法的影響不容忽視。不過，國家治理政策的變化似乎是一個較為複雜的因素，因為政策的不確定性，其對司法的影響既可能是短期性也可能是長期性甚至是「慢熱」的。具體地看，自改革開放以來，國家的治理政策主要在兩個方面直接影響司法活動：一是依法治國的提倡與實際推進——典型的長期性影響因素。自1978年黨的十一屆三中全會提出「社會主義法制」以來，中國日漸邁入法理型社會，法制化治理獲得了越來越主流的地位，其功能也越來越重要。在這裡，筆者主要選取立法與律師參與率兩個指標作為測量法制化治理的重要依據。先看立法指標。從宏觀上看，從1991年以來，我國的立法數量一致保持著較高水平，每5年至少有70部法律通過並生效。同時，A省和C市所立的地方性法規的數量自1991年起亦保持著較高水平，每個時間段都在100件以上（參見圖7）。就律師代理率而言，W區法院90年代民商事案件律師代理率較低，不超過20%，2000年之後律師代理率有所上升，約保持在30%-45%的水平，2005年後，律師代理率一直保持在50%以上的水平，並逐年隨民商事案件數量的增長而有所上升，目前已達到較高水平（參見圖8）。

　　二是司法政策的變化。在這一時段內，影響法院案件負擔變化最直接的司法政策可能是訴訟費和起訴門檻的調整。就訴訟費而言，由於訴訟費具有調節案件數量，防止訴權濫用的功能，因而訴訟費降低必然導致部分當事人更傾向於通過司法途徑解決糾紛。在實踐中，2007 年4 月生效的新《訴訟費用交納辦法》，使訴訟費總體上降低了約60%。從全國的數據來看，訴訟費下降確實帶來了案件數量的較大增長，2007年全國法院共受理民商事案件472萬件，比前一年增長近8%。圖9的數據顯示，W區法院在2007年收取的訴訟費由2006年的1436萬元下降到1023萬元，降幅為28.7%，而案件數量卻由2006年的3108件上升到了3964件，增長率為27.5%。此後案件數量一改之前的下降態勢，在之後的三年裡一直保持20%以上的增長率。（參見圖9）與之形成對照的是，從2003年到2006年，案件數量從3630件下降到3108件，其間的增長率也不超過10%。由此可見，訴訟費下降與案件數量增長具有反向的相關性。就降低起訴門檻而言，我國在2000年以後多次降低民商事案件立案條件，更多糾紛得以進入訴訟程序，最近亦是影響最大的一次便是2015年實施的立案登記制，它使得大量糾紛特別是過去難以進入法院的糾紛湧入法院，造成案件數量急劇增加。事實上，2015年的案件數量的增幅要遠高於往年的增幅（參見圖2），在其他因素基本不變的前提下，起訴門檻的大幅降低對法院案件負擔的影響不可謂不大。

　　圖7：中國、A省及C市1991-2015年通過的法律法規數量及W區民商事案件數量圖

　　圖8：W區法院1991-2016年民商事案件總數與有律師代理的案件數量比例變化圖

　　圖9：W區法院2005-2016年訴訟費及民商事案件數量變化圖

　　圖10：W區1991-2015年人民調解組織解紛數量與民商事案件數量變化圖

　　其四，公民權利意識的增強。應該說，公民權利意識的提高是「慢熱」型影響因素，它對案件數量上升的影響不如上文所提到的因素那麼明顯，其作用的過程亦較為漫長。經過近30年法治化的洗禮，我國公民的法律意識和個人權利意識大大提高。當然，這並不意味著人們面臨糾紛時必然選擇訴訟，更多可能是要求解決糾紛。但怎麼怎樣，公民權利意識的增強與更多通過司法途徑解決糾紛是相關的。質言之，在糾紛數量增多的情況下，糾紛更多地湧向了法院，從而導致法院受案數量增加。這可以通過考察人民調解與法院訴訟的數量變化來說明。由圖10可知，在2000年之前，人民調解組織年解紛數量高於W區法院民商事訴訟數量。隨著人民調解組織年解紛數量的不斷降低和W區法院民商事訴訟數量的增長，從2000年開始，訴訟數量超過人民調解數量，特別是在2007年之後，訴訟數量與之拉開了較大差距，人民調解數量則繼續一路走低；儘管人民調解數量在2012年之後有所上升，但明顯可以看出其已大幅落後於同期訴訟數量（參見圖10）。雖然導致人民調解解紛數量下降的原因是多方面的，但這一事實多少表明，當前社會公眾可能更願意通過訴訟的方式追求正義與實現權利。

　　三、如何應對：中國式的經驗

　　上文的分析表明，與中國的很多法院一樣，W區法院也經歷了案件負擔持續增長的過程，「案多人少」逐步成為了一個突出矛盾。為破解這一矛盾，W區法院採取了很多應對措施，其中有些屬於中國大多數法院都採用過的，有些則是其自己的獨創。在筆者看來，W區應對案多人少的措施相對全面，同時亦具自特色，能較好反映法院系統解決「案多人少」問題的中國式路徑和經驗。

　　第一，增加法院工作人員的數量。增加法院工作人員尤其是法官的數量是W區法院乃至整個法院系統採取的緩解「人案矛盾」最直接、最有效方式。就W區法院的情況來看，其總人數由1991年的127人擴大到了2015年的324人，其中中央政法編由從最初的65人擴大到了134人，全院一線辦案法官的數量則從34人增加到了60人以上（參見圖11），民商事審判的一線法官的數量也由15人增加到了25人以上。法官助理和書記員數量也分別由最初的人和31人增長到44人和37人。同時，W區法院內部的行政人員與後勤人員的數量也呈上升趨勢，從最初的54人上升到77人（參見表1）。總之，與中國大多數法院一樣，W區法院的人員編制明顯經歷一個膨脹的過程。這背後的主要原因可能是為了應對日益增長的案件數量，而這確實也是一種有效的方式。筆者通過訪談也了解到，自成立以來，W區法院的辦案法官人數基本處於上升態勢，但大幅度的增人始於2010年。在談到增加的原因之時，很多接受訪談的法官都表示，主要還是為了應對「案多人少」的矛盾；甚至還有法官認為，通過增加辦案法官數量處理的新增案件佔全部新增案件的一半左右。

　　表1：W區法院1991-2015年人數統計表

　　圖11：W區法院1991-2016年辦理民事案件法官、民事審判一線法官人數及辦理民事案件法官人均辦案數圖

　　第二，加班。與增加法院工作人員類似，加班亦是W區法院乃至整個法院系統採取的緩解「人案矛盾」的重要方式。通過對W區法院辦理民商事案件法官加班狀況實證考察發現的大致趨勢是，法官在90年代基本不加班，長時間加班是從2001年開始的，當時每位民商事審判一線法官平均每月加班8小時左右。由圖12可知，在2011年之前，法官平均每月加班時間並不算多，且波動較大，多在4小時左右；而在2011年之後，加班時間便開始呈上升，其間雖有回落但絕對值均在上升，特別是2014年到2016年，加班時間從每月24小時暴增至每月40小時，而這段時間民商事案件數量亦是劇烈上升。這說明，法官加班時間的增大與案件數量的上升有直接關係。筆者通過訪談還得知，當前W區法院法官加班是常態，許多法官選擇在工作日和周末加班，每周工作日平均加班1-4次，每月多有1-2個周末在加班，每次加班多平均耗時1-4小時；每位法官每個月平均加班24-56小時。在訪談中，還有部分法官表示，每個月有10%-20%左右的案件要通過加班完成，而在中期考核和年末考核的時候，這一比例可以高達30%。綜上，我們似乎可以大致認為，通過加班W區法院的法官至少增加了11%-25%的案件處理量。這表明，加班在緩解「人案矛盾」上確實起到了相當重要的作用。

　　圖12：W區法院辦理民商事案件的每位法官平均每月加班時間與民商事案件數量變化圖

　　第三，效率化司法。顧名思義，效率化司法即提高司法效率，其主要著力點在於簡化審判程序。這在W區法院大致體現為以下幾種形式：一是推行實質上的獨任審判與減少合議審判。在合議審判中，W區法院常年有50%以上的案件擁有兩名陪審員，且在2006年以後，這一比例高達60%（參見圖14）。這從另一個角度說明，W區法院一直試圖通過減少非承辦法官參與案件合議來降低辦案所花時間，從而緩解案件數量上的壓力。二是簡易程序包括小額訴訟程序的適用。由圖13可知，W區法院1991-2016年民商事案件中適用簡易程序的比例一直都保持著50%以上的水平。在簡易程序下庭審時間得以大幅縮短，裁判文書也得以精簡——這意味著多數案件的處理時間在縮短，投入的司法資源在減少。在數據層面上，效率化司法措施使得W區法院一半以上的案件辦理時間從之前的2個月以上縮短到了1個月之內，這相當於減輕了法官四分之一的工作量、令法官的辦案上限提高了一半以上。因此，效率化司法功不可沒。

　　圖13：W區法院1991-2016年適用簡易程序的民商事案件比例與民商事案件數量變化圖

　　圖14：W區法院2001-2016年有一個或兩個人民陪審員的案件比例與民商事案件數量變化圖

　　第四，法官非核心工作的轉移。所謂法官非核心化工作的轉移，即指法官只從事審判活動中最關鍵、最核心的開庭、判斷與判決書撰寫等工作，此外的工作或者交由法官助理、書記員處理，或者由法院內專設的專門組織統一處理。這種處理使得一線辦案法官法官只從事最具有意義的審判工作，從而減輕其工作量，法官有更多的精力投入審判活動中。在實證考察中得知，W區法院從2015年初起剝離了法官的非核心工作，幾乎所有的一線辦案法官只負責案件庭審和裁判文書撰寫的工作，大量的格式化、文本化的工作均由法官助理和書記員完成。此外，在行政事務上，W區法院在每個法庭設立黨支部，由支部書記一人統一進行政務、黨務、廉政等工作，減少法官的行政事務。從實證調查的情況來看，這種法官非核心化工作的轉移在減輕法官的工作負擔方面作用可能有限。筆者在訪談中發現，不少一線法官對法官助理、書記員的工作質量持保留態度。在他們看來，當前法官助理和書記員的素質偏低，工作積極性不高，流動性也較大，實際上只能分擔法官的一小部分工作，其處理的案件比例還不到一線法官平均處理案件數量的5%。因此，法官們希望得到高素質的、長期固定的助理，這樣或許能大幅減輕他們的工作量。筆者認為，這在未來的司法改革中特別需要考慮。

　　圖15：W區法院法官工作核心化實施前後民商事案件數量與法官人均辦案數變化圖

　　第五，法院內部權力結構的改革。從調查的情況來看，這種改革體現在兩個方面：一是院、庭長籤批制度與審委會討論制度。就前者而言，實證考察發現，W區法院自成立以來所有民商事案件原則上不需要院、庭長籤批；就後者而言，W區法院需要上審委會討論的民商事案件比例處於一個不斷下降的趨勢，特別是2010年以後，審委會已基本不討論民商事案件。雖然這些改革的目的可能不完全是為了提高案件處理效率，但它們確實在客觀上緩解了案多人少的矛盾。二是法院領導辦案制度。鑑於法院領導數量較多且入額法官中多數是法院領導，因此他們承擔何種功能、如何行使權力對法院如何處理案件、緩解人案矛盾有直接的關係。由圖14和圖15可知：W區法院的院長、副院長、專委和庭長已由過去的審判管理和行政管理轉變為現在行使管理功能的同時兼具部分辦案功能，部分副院長的辦案功能開始增強。值得注意的是，W區院領導多是在2014年之後開始辦案的，大部分院領導在這之前專施管理之責（參見圖16）：2014年法官員額制實施後辦案的副院長（包括審委會專委）由過去的1人增加到5人，人均辦案數量上升337.5%；辦案的庭長（包括民庭與非民庭）數量不變，但人均辦案數量上升263.8%。這當然與員額制的推行有關，但2014年以來暴增的案件數量也對院領導辦案起了催化作用——部分院領導的辦案數量已接近一線法官（參見圖11、圖17）。確實，院、庭長親自辦案的確對減輕一線法官壓力有一定的作用。以2016年為例，當年W區法院15名院、庭長總共辦理1581件民商事案件，佔全年民商事案件數量的11.6%。

　　圖16：W區2005-2016年法院院庭長辦案數量變化圖之一

　　圖17：W區2005-2016年法院院庭長辦案數量變化圖之二

　　表2：W區法院領導2005-2016年每年辦案人數

　　第六，提升法官能力。從理論上講，法官素質越高、能力越強，其辦案效率也就越高，而這又可以間接緩解「案多人少」的壓力。因此，W區法院也將提升法官能力作為應對案件負擔增長的重要措施。排除隨時間自然增長的辦案經驗、閱歷以及技能培訓之後，筆者從兩個方面來評判W區辦案法官能力的提升：一是學歷結構，二是司法考試通過率。就學歷結構而言，在1991-2000年，W區法院法官的最高學歷為大學本科，大學專科亦佔了很大一部分（參見圖18）。從2005年開始，W區法院便開始引入擁有法學碩士學位的法官，此後，擁有法學碩士學位的工作人員的數量不斷上升，到2015年，已有超過三分之一的工作人員具有法學碩士學位，其中43人為辦案法官或參與辦案的院領導，其餘絕大多數則為大學本科學歷（參見圖18）。就司法考試通過率而言，由於我國法官隊伍建設的特殊性，在上個世紀90年代，W區法院僅有10名左右法官通過了當時的「司法考試」（參見圖19）。在2002年，由於法院招收法官的標準開始調整，新晉的法官均通過了司法考試（參見圖19）。同時，W區法院也鼓勵甚至強制要求「老法官」參加司法考試，這使得法官司法考試通過率在2004年從10%陡升至96%。到了2005年之後，除個別臨近退休的，所有的一線辦案法官和院庭長都是通過了司法考試（參見圖19）。總之，W區法院法官的能力是呈現由低到高的變化趨勢，目前已達到了一個較高的水平。事實上，W區法院法官的平均辦案效率在C市一直處於領先地位。綜上，筆者認為，一線法官綜合能力的提升對提高審判效率、緩解人案矛盾是有一定意義的，而決定因素對外是在法官的學歷、司法考試通過率上；對內則是在辦案經驗、閱歷和技能上。

　　圖18：W區法院1991-2015年在編人員學歷結構變化圖

　　圖19：W區法院1991-2015年法官司法考試通過率變化圖

　　第七，強化審判管理。強化審判管理也是W區法院應對「案多人少」的重要措施，這主要是通過目標考核的方式來實現。首先，內部考評法官。與中國所有的法院一樣，W區法院也設有「審判管理辦公室」，主要負責統計、監控每個案件的辦理進度和消耗的時間，以確保法官儘量能在法定審限內處理完案件。同時，每位辦案法官審結案件的情況會被審管辦記錄，特別是每年超審限結案的數量，這是W區法院法官年終績效考評的重要指標，具體的結果會直接影響法官實際的績效工資。由此可見，這種考核實質上是一種「倒逼」機制，「強迫」法官提高審判效率。其次，上級法院對W區法院的考核。W區法院的上級法院會定期統計通報各基層院結案率，並且會對各基層法院的審判效率進行考核排名，而排名直接與當年的評優、評獎等掛鈎。在這種「壓迫」下，W區法院的法官們每到年末都會加班加點處理積壓案件，以使年度結案率達到合格線。客觀地講，審判管理下的考核與考評帶來的效果有目共睹。如圖20所示，W區法院適用簡易程序處理的案件近90%都在1-3個月內結案，沒有超過法定審限，適用普通程序的案件在1-3個月內結案的比例雖有波動，但自2011年便上升至64%。同時，隨著2007年後案件數量的增幅加快，無論是簡易程序還是普通程序下1-3個月內結案的案件比例也在不斷提高，二者基本呈正相關性。從數據層面上看，很難說目標考核直接提高了審判效率，但它卻是W區法院增人和法官加班以及提高審判效率的動力所在。可以毫不誇張地說，幾乎所有的新增案件都是在目標考核的「壓迫」下在審限內審結的。雖然這種「倒逼」方式與壓力機制存在不少爭議，但在筆者看來，至少它對激發法官潛能、提高審判效率還是具有不小的作用；在當前人案矛盾尖銳的情況下，法院或許還是需要某種壓力機制的。

　　圖20：W區法院2001-2016年民商事案件辦案期限為1-3個月的案件所佔比例與民商事案件數量變化圖

　　第八，專業化審判。專業化審判是W區法院應對「案多人少」的特色措施。自2014年起，W區法院開始組建專業化審判團隊，將4個民庭拆分為8個民庭，合併行政庭與審監庭，總共設立了11個專業化審判庭，每個庭採用1名庭長、2名獨任法官、3名法官助理和3名書記員的模式。一方面，基於不同案件的性質差異與難易程度，將案件類型化，以工作量相等、案由相近為標準，將案件分配至各個法庭，以平均審判壓力。另一方面，為了加強對年輕法官的審判技能培訓、破解經驗豐富的老法官的流失困境，對案件進行調整，讓剛入院年輕法官專審相對簡單的某個類型的案件，使其能迅速上手成為「專家」。同時，在力求各庭將辦案能力與人員數額有機協調的基礎上，法院內部運行「合理分案、獨立辦案、相互監督」的辦案機制，如將具有代表性的、難度適中的案件集中交由新晉法官組成的「小審判庭」進行「學習式」辦理。不過，筆者通過訪談得知，法官對專業化審判在緩解人案矛盾的作用上看法不一。在部分法官看來，除開經驗累積，專業化審判並未明顯提高辦案的效率。他們還指出，雖然法官集中審理某一類或某幾類案件能夠提高審判效率，但在當前案件數量暴增的情況下，這可能微不足道，並且審判庭和審判團隊缺少彈性，團隊內部增量有限，特別是對於人員配備較少的審判庭而言一旦案件量增大，自己面臨的壓力將是其他庭的數倍。與之相反，另一部分法官則對專業化審判持積極態度。他們表示，W區法院在2015年共受理各類案件23144件，比去年同期增長59.91%，在案件增多的巨大壓力下，結案18316件，同比增長49.46%，一線法官人均辦案超過400件，不少法官超過500件，遠超原定一年300件的任務。綜合實證調查的情況，筆者認為，專業化審判還是有一定的作用，這一改革令不少年輕法官的辦案效率大大提高，使其迅速成長為某一類型案件審理方面的「專家」；而對於經驗豐富的老法官而言，專業化審判帶給他們的「福利」有限，他們很難從專業化審判中學到新的辦案技能，因而其辦案效率的提升並不顯著。

　　四、判斷與建言

　　（一）判斷

　　基於以上數據及分析，筆者對當前及未來中國民商事案件訴訟有如下判斷：總體上看，自改革開放以來，中國的民商糾紛持續增長，並大量訴諸於法院，所謂的「訴訟爆炸」已經出現，部分法院面臨著較為嚴重的「人案」矛盾，特別是立案登記制實施後，民商事案件又進入了一個新的快速增長期；隨著中國社會轉型向縱深發展、全面依法治國的深入展開以及公民權利意識的普遍化，未來還會湧現出更多的新型糾紛，法院所面臨的案件數量還會持續增長。從這一點來看，如何有效應對案件數量的增長，將會是中國法院系統未來仍需著力解決的問題。

　　對於中國法院近四十年來應對「訴訟爆炸」的措施，筆者認為，這些措施基本上是成功的，顯示了在改革開放的長期、宏觀背景下中國法院系統及其制度體系強大的適應性、調整性和創新性，但在案件數量持續增長的背景下，這些應對措施似乎已達到極限，面臨著「天花板」困局。總體上，在訴訟率持續走高的背景下，中國法院一直在努力改進自己以適應不斷變化的外部環境，從而確保高效公正地解決糾紛。在此過程中，法院系統經歷了多次「連續均衡」的動態調整，組織機制和運作技術也發生了制度性變革。可以說，中國司法自改革開放特別是晚近十來年最成功的一點就在於，其學習能力和適應能力非常強，這個系統從上到下都在不斷地適應和作出調整，並已成功地摸索出了一套適應性的調整機制。無論這些調整基於何種動機，相對於」案多人少「的問題解決而言，重要的是我們應該看到，這些調整本身體現就是一種「自組織原理」下的結構轉型，是法院系統的日常實踐者對訴訟制度本身的續造與再生產，表徵的是組織與系統之間相互調適的過程。這正如克羅齊耶與費埃德伯格在分析組織與環境關係時所指出的那樣：「組織與環境的關係不能被削減為純粹的單方面對於一種外來影響的適應。事實上，這是一個交換的恆定過程，通過這個過程，我們可以有選擇地說，一個組織向其參與的更寬泛的系統開放。通過這個系統，它就可以把那一系統的組成部分整合進它自己的系統之中。」中國法院不斷在實踐創新，並以實踐的方式否定或肯定某些機制與改革舉措，證明哪些改革是有效的。

　　但是，筆者也認為，對於中國法院破解「案多人少」困局的各種舉措，還有以下幾個值得進一步探討的問題。

　　第一，雖然中國法院在追求效率方面採取了不少措施並取得了相當成效，但到底哪些措施起了關鍵作用值得討論。綜合判斷，人力資源的增加可能是最為有效的措施，程序機制的效率化也具有不可忽視的作用，它們大約處理了近60%的超出法官辦案承受力上限的案件；同時，法官能力與學歷的提升對提高辦案效率具有基礎性作用，審判管理的強化對提高辦案效率有一定意義，法官非核心工作的轉移發揮的作用有限，專業化審判作用不明顯。正是上述種種舉措的交互作用使得中國法官的人均辦案量持續提升。綜上，筆者認為，在人力資源不可能無限增加的情況下，未來應繼續擴大簡易程序與小額訴訟的適用範圍，同時優化其他措施，使之發揮應有的作用。

　　第二，中國法院系統的科層制管理機制或者說管理型司法機制可能是很多應對措施作用發揮的重要媒介。正如前文所指出的那樣，審判管理的強化尤其是目標考核的作用明顯。究其原因，是因為目標考核與法官自己的薪酬、升遷掛鈎，以此「倒逼」法官提高審判效率。事實上，W區法院審判改革及法官加班加點的動力皆來源於此：每一季度的工作會議和工作報告都會把完成上級法院的考核要求作為首要目標之一；且每年考核期間的一到兩個月皆W區法院法官集中加班加點和控制案件數量的時期。這樣的考核與考評在很大程度上正是依託科層制的管理模式運行的，一旦沒有科層製作為組織基礎，目標考核其實很難產生壓力。筆者認為，不論如何簡化審判流程或進行司法創新，其成效很難大於給法院設定一個具體的考核目標；相反，正是這種壓力在不斷促使中國法院改革審判工作、提高法官素質。從這個意義上講，目標考核可謂是提高司法效率的「中流砥柱」。因此，這種制度可以適當維持，但要注意目標設定與考核方式的合理性，尤其是不能違反基本的審判規律。從目前的情況來看，法院系統可能沒有系統考慮到如何將訴訟浪潮擋在法院之外，以及如何將進入法院的訴訟案件擋在正式審判之外。實際上，我們針對這類問題做了一些努力，但還未充分運用，更談不上成功，比如大調解制度力圖將訴訟擋在法院之外，甚至目前改革甚微。此外，法院系統可能普遍存在一個認識誤區，即認為進入法院的案件就應該以正式程序來解決，應該通過對抗性的程序來解決，但是高度對抗化就意味著更加複雜、繁瑣的程序以及更高的訴訟成本、更低的訴訟效率。因此，對於這種觀念應當加以適度控制。

　　第三，中國法院的行政管理體制存在外部性過強與效率有限的問題。外部性是指法院具有的大量與審判活動無關的政治、行政功能及相應所耗費的資源。行政化可能造成中國司法過度管理或者不當管理。尤其是院長和行政部門領導有很多地方性的行政和政治事務，甚至包括維穩和招商引資，法院內部人員需要應對法院體系外的地方政府任務即非司法功能的管理事務，不必要地耗費了大量人財物。此外，部分與司法有關的管理也是不適當或者不必要的，法院內部部分組織機構，如紀委、政治處佔用了較多的資源卻未在審判方面發揮作用，且目前法院的行政後勤部門還是管理型，行政管理多於服務。如何調整法院內部的非審判機構功能，以及如何協調法院與地方的關係，將是一個長期的任務。

　　第四，中國法院系統缺少成熟的人才培養機制。長期以來，法院系統主要通過公務員考試招納法官，新法官在進入法院之後便以助理審判員的身份辦案，其間沒有一個完整的適應期和過渡期。正如前文所言，新手法官往往會因經驗不足、缺乏辦案技巧使得自身辦案效率低下，這對於緩解日益增大的案件壓力是相當不利的。W區法院試圖通過專業化審判來應對，其他法院亦有各自特色的解決方式。筆者認為，法官員額制似乎提供了一個思路，即不再直接招錄法官並將法官助理作為後備法官培養，一旦這些後備法官入額，很容易成為獨當一面的辦案老手。不過，這種方法對法院的要求比較苛刻：法院需要在政策上給予法官助理一定的優惠，儘量將政法編制分配給法官助理並提高他們的薪酬，以確保其中途不辭職。如何平衡這其中的利益關係乃至如何更好地為法院儲備人才，可能是法院系統必須思考的問題。

　　（二）建言

　　如前所述，在中國持續改革開放的背景下，未來的一段時間內民商事案件的訴訟量依然很可能會有較大的增長，甚至可能出現新一輪的訴訟爆炸。這意味著法院系統仍將面臨較重的案件負荷，如何更有效的應對即將到來的訴訟浪潮，還是要以中國司法的進一步改革探索為基本的應對思路和方式。根據前文的分析，筆者在此提出以下建議。

　　第一，以糾紛妥善、合理解決為目標，全面動員並充分利用各種糾紛解決機制，而非一再強調正規司法與訴訟。正如前文所言，社會各界一直強調正規司法，甚至認為只有訴訟才是法治的表現。但事實上，在任何社會，最大量的糾紛有一定是通過立法、行政這類政治行動，通過仲裁、調解、互惠甚至相互忍讓等社會機制，以及在現代工商社會通過保險這類市場機制，予以回應的，不可能指望法院大包大攬。法院只是社會正義最後一道防線，但絕不是唯一防線，更不是最經濟的防線。由圖20可知，以訴訟方式處理的案件有相當一部分耗時3個月以上，耗時2-3個月的亦不在少數。其實，效率高的非訴調解等非訴訟方式目前在中國還未得到充分運用，其適用比例依然較低。筆者認為，目前及未來的糾紛解決應當在尊重糾紛當事人程序選擇權與法定程序剛性原則的基礎上，充分兼顧糾紛處理程序的靈活性、融通性與效率性，甚至可以考慮針對不同類型與發生領域的糾紛採取不同導向的糾紛處理策略。比如，對於標的額較小的傳統型民事糾紛的處理，可以以效率為導向而非正規化，如裁判文書格式化，即大量一審案件不用寫判決書，或者只採用填表式判決書，並將此作為結案文書的主要方式。此外，還需要改革審判組織，基層法院原則上適用獨任制審判，個別複雜案件可由合議庭審理，社會影響較大或者涉及到社會評價等問題的案件可以適用陪審合議制度。另外，參考各地法院實施的「繁簡分流」措施，筆者認為應當按照程序分化的思路，構建多層次的糾紛處理體系。具體而言，其一，構建與完善非訴訟化糾紛機制，尤其是調解機制與仲裁制度，促進糾紛向訴訟外解決分流，盡力紓解法院因訴訟門檻較低而帶來的案件負荷壓力。其二，對於採用訴訟解決的糾紛，應當區分難易度與案件類型，簡單案件以簡易程序、小額速裁乃至支付令等方式快速處理，正規的普通程序訴訟僅處理少量重大、疑難、複雜的案件。當然，無論是可能適用普通、簡易、速裁、小額等何種程序處理，都不妨礙在訴訟提起之際以及審理過程中引導當事人利用法院內部(「法院附設」) 或外部的調解。不過，在此過程中也需要充分考慮當事人的意願，防止審判權不當侵害訴權。

　　第二，進一步調整法院內部組織結構，理順內部管理與審判的關係。為應對案件壓力、減輕法官工作負擔，W區法院剝離了法官的非核心工作，設立了專門的送達小組，並為法官配備了專業的法官助理。這些措施雖然目前僅有初步效果，但確是一個很好的思路。不過，如上文所述，W區法院內部依然有較多的不辦案、少辦案的在編人員和組織機構。對此，筆者認為，應當裁減合併部分機構，將部分行政後勤人員轉為在非編制人員，整個法院應以司法活動為中心，法官以審判工作為中心，剝離非審判工作，外包非核心業務。同時，調整法院行政與審判的關係，減少外部性行政工作，真正實現以審判為中心。在這方面，筆者認為，應該充分利用當前法院深化的改革的契機，從運行邏輯與權力配置的角度推進法院內部權力分化與功能分離的改革，最終「以法院對其所在社會的基本功能或憲法職能為中心實現法院諸多功能分工和剝離。」具體而言，一方面，重塑法院功能，確立法院作為審判機關的應有邏輯。「法院的基本邏輯，或可被察覺到的合法性，依賴於爭議雙方把爭議提交第三方解決達成一致。」換言之，法院的實質是國家設立的糾紛解決機構。鑑於法院目前「功能超載」的現狀，應在制度層面強調法院只從事「恰且專屬於司法領域」的工作，儘可能剝離其紛爭裁決之外的功能，以形成法院作為審判機關的應有邏輯。另一方面，強化法院內部各層級「領導型」法官的辦案職能。多數情況下，法院內部各層級的領導在程序法層面的身份是「法官」，因而他們都應該承擔辦案的功能。就此而言，副院長、正副庭長應作為重要的訴訟勞動力即承辦法官來展開工作，內部應保留以院長為行政主管，以專業副院長為專業主管，以專業法官會議為主、以審委會為輔助的決策參考機制，使院長集中於行政事務，庭長集中審判事務，處理少量必要與行政有關的事務，並大幅放權於一線法官。

　　第三，適當增加司法資源，尤其要增加訴訟爆炸區域的法官數量.我國現有的司法資源配置不均衡，主要表現為：區域不均衡與審級不均衡，即都會區法官人案比高於非都會區法，上級法院法官人數少於基層法院法官人數。筆者認為，我國政法編制分配與法官資源配置應當按照常住人口數量和訴訟案件數量來操作，大幅度增訴訟爆炸都會區的基層和中級法院的法官數量，或將案件數量少的地區的法官長期借調至案件數量多的法院，以此合理配置司法資源。

　　第四，堅持並調整目標考核制。如前所述，目標考核當前法院不斷改革創新的原動力，也是上級法院掌控下級法院的重要機制。不過近年來，包括W區法院在內的許多基層法院的法官抱怨考核指標定得過高，不大幅加班加點很難完成。這說明，目標考核存在一些不合理之處，已成為嚴重影響法官工作責任感和幸福感的因素。因此，筆者認為，上級法院在制定每一階段的考核目標時應充分聽取下級法院的意見，參考每一時段下級法院的收結案數量，以此浮動管理並給予更多的獎勵，從而充分調動下級法院與法官的工作積極性。

　　第五，探索法官繼續教育培訓機制。上文的分析表明，綜合素質較高法官的辦案效率明顯高於普通法官。現階段我國依然有不少基層法院的法官學歷較低、專業技能不足，因此培養高素質、高學歷的法官亦是未來的重要重要課題。筆者認為，這可以從兩方面入手，一是建立完善的法官助理培養系統，直接面向高校招收高學歷的法科畢業生進入法官助理隊伍，將其作為後備法官培養並分配更多的編制給法官助理，以調動其工作積極性。這既可以減輕法官的工作負擔，也可以為法院系統儲備更多人才。二是探索科學的法官在職技能培訓機制，多舉辦法官沙龍等經驗交流活動，鼓勵法官學習新的辦案技巧，同時增加一線辦案法官的薪酬，幫助法官減輕心理壓力。

　　第六，充分運用信息化技術與人工智慧，構建新型智慧法院。隨著信息技術的迅速發展，中國社會的日常生活、工作方式正在發生翻天覆地的變化，一些意識超前的企業已開始運用現代信息技術改造自己。域外法院在運用現代信息技術方面亦是成果斐然，如美國聯邦法院的電子案件系統允許當事人和律師通過網際網路登錄電子案件系統提交訴訟材料、錄入案件的基本信息，上傳訴訟文檔，以完成電子立案。庭審證據同步展示、同步傳入電子案件系統也已實現，當事人和律師可登錄官方網站進行查詢。同時其所有判決書與起訴狀、答辯狀、辯護詞等也一併存儲於法院電子資料庫，供記者、學者和公眾隨意查詢。但我國法院系統在這方面的反應有些遲鈍，最高法院直到2016年才明確提出建設「智慧司法」的目標，而各地方法院在信息化技術運用上雖各有特色特色和創意但也存在運用程度參差不齊的問題：浙江省高院已開始利用智能訴訟服務機器人，蘇州中院通過使用信息軟體，將法庭語音即時轉化為庭審記錄，安徽高院則藉助大數據技術為法官提供類案推送軟體，以同一裁判尺度、提高審判質量，浙江、安徽等地的法院運用網際網路系統，實現了裁判文書「一鍵生成」，減輕了法官的工作量。這些都是值得肯定的；但另一些地方法院的信息化活動卻加重了自身負擔，如W區法院將所有案卷掃描上網的工作使得檔案室工作量驟然加大，法院也耗費了大量資金購買設備、建設網上辦公平臺，但法官的辦案效率卻未因此得到較大的提升，相反時發的網絡技術故障還拖慢了他們的工作進度。因此，如何利用好信息技術以及如何建設好智慧法院，以減輕法官的工作負擔，進而提高審判效率，緩解人案矛盾，可能是當前及未來中國法院應當思考的一個重要問題。

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