【摘要】日本公共衛生危機管理體制具有法制化和程序化、專門化和科學化、系統化和信息化的特點。自新冠肺炎疫情在日本蔓延以來，日本政府依據《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對策特別措施法》，在內閣設立新冠病毒對策本部，制定應對措施，並按照現行公共衛生危機管理體制進行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策並非一成不變，而是根據疫情發展情況隨時作出調整，發現存在問題及時糾正。
【關鍵詞】日本 新冠肺炎疫情 公共衛生危機管理 【中圖分類號】K313 【文獻標識碼】A
目前，在全球範圍內擴大的新冠肺炎疫情作為公共衛生危機引起國際社會的廣泛關注。截至4月7日，日本國內新冠病毒感染累計確診4000多例。在兩個多月的時間裡，日本的感染者雖有大幅度增加，但與歐洲國家相比，增幅較小。從整體治療效果看，一是死亡者少，累計治癒者多。50%以上的重症感染者已康復。二是日本醫療體制正常運轉，保證了重症患者得到有效救治。針對新冠肺炎疫情，日本政府依據《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對策特別措施法》，在內閣設立新冠病毒對策本部，制定應對措施，並按照現行公共衛生危機管理體制進行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策並非一成不變，而是根據疫情發展情況隨時作出調整，發現存在問題及時糾正。
從SARS到新冠肺炎疫情看日本公共衛生危機的管理
SARS疫情回顧及日本零感染原因分析。2003年3月，SARS疫情蔓延到世界多個國家和地區。據世界衛生組織（WHO）統計，自2002年11月1日至2003年6月9日，SARS席捲30餘個國家和地區，全球累計臨床報告病例8421例，其中中國內地5328例，佔63%；全球死亡病例784例，其中中國內地340例，佔44%。與中國比鄰的日本卻創下零感染零死亡的成績，成為少數未被感染的亞洲國家之一。究其原因，可歸納為三個方面：第一，日本國民有良好的衛生習慣，雖然還不能肯定日本人未染上SARS是否和生活習慣直接相關，但日本社會和家庭講衛生的好習慣，無疑是防止病毒侵襲的原因之一。第二，日本非常重視食物中毒及病毒的防控。早在SARS疫情之前日本就經歷過食物中毒和O157病毒的襲擊，給社會帶來了重大的打擊。因此，很早就制定了防止食物中毒等公共衛生危機管理及醫院內傳染的嚴謹措施，政府對所有餐館和公共設施都加強了衛生管制。第三，SARS疫情發生後日本政府及時採取應對措施。日本政府以內閣總理大臣為本部長，在內閣迅速設立「新冠病毒對策本部」，並根據《新冠病毒對策行動計劃》採取了一系列措施。勸從中國直飛的航班延期；加強邊境疫情管理（機場、車站、碼頭）；加強醫療體制。隨著疫情的變化，「新冠病毒對策本部」又增加了應急措施：一是，勸國民儘量避免外出、不舉行集會及體育賽事、縮小營業活動。厚生勞動省也採取了一系列措施。二是，及時製作SARS基本知識、預防方法、就醫方式、應對方式等內容公布在網站上。三是開設諮詢窗口，接受國民關於流感及SARS等相關問題的諮詢。四是加強檢疫。為了阻止疫情傳播，勸導國民延期出國旅遊。五是醫療保障。在全國指定236家專門收治SARS患者的醫院，完善SARS醫療供給體制。確保口罩、醫療設備及防護設備。為了防止民眾感染，及時發布《SARS知識》《SARS管理指針》《應對SARS消毒法》。事實證明，上述防疫措施的成效是極其顯著的，這次新冠肺炎疫情發生後，很多措施依然沿用。
日本新冠肺炎疫情現狀及迅速擴散的原因。2020年1月14日，日本神奈川縣保健所接診1名新冠肺炎疑似患者，1月15日經國立傳染病研究所檢測確診為日本第一例新冠肺炎患者。截至4月7日，日本國內新冠病毒感染累計確診4000多例，日本多處護理設施相繼發生集體感染事件。梳理日本疫情擴散的原因，歸納起來有三點：
第一，分診制度導致日本疫情防控出現「慢半拍」的現象。日本是在《傳染病法》《檢疫法》兩部法律框架下，按照傳染病學的原理進行管控，因此不像社會管理方式一刀切那樣見效快，可以說是「慢半拍」。日本醫療機構主要分為綜合醫院（國立和私立）和社區診所（私立），就醫實行分診制。根據世界衛生組織下設機構2018年發布的《日本衛生系統評估報告》，截至2016年，日本共有8442家醫院、101529家診所。日本各地診所主要採取專科門診形式，如內科、眼科、皮膚科、牙科等等，大部分診所只設一個科。綜合醫院只接收診所介紹來的患者。如果不帶介紹信直接去綜合醫院，除特殊情況外無法就醫，即使特殊情況下就醫也無法使用醫療保險。這次疫情期間也不例外。如需要就醫，首先要去診所，診所醫生認為有必要做進一步檢查，則推薦給保健所，再由保健所開介紹信，患者拿著介紹信到設有「歸國者及接觸者門診」的醫療機構。但是國家設定了很多檢測門檻，不符合國家規定的感染症狀，無法進行核酸檢測，也就無法治療。
第二，嚴格控制核酸檢測數量使得確診數量緩慢增加。疫情發生後，日本政府只限重症患者進行核酸檢測，受到輿論批評。日本現階段應對疫情的措施與韓國不同，檢測「門檻」相對較高。這主要是依據日本政府2月25日出臺的防控基本方針，即「重症優先、輕症居家」的原則。日本公共衛生管理體制中第一個門檻是分診窗口。疫情發生後，日本在各地設立了「歸國者及接觸者諮詢中心」，主要負責諮詢和判定申請者是否可以接受檢測。申請者向諮詢中心提出申請，需要滿足以下條件：連續4日以上出現感冒症狀或發燒37.5度以上，有強烈的乏力感、呼吸困難等症狀。如老年人或有基礎疾病等情況者，以上狀態需要持續2日左右。接到申請後，諮詢中心將其介紹至設有「歸國者及接觸者門診」的醫療機構。除此之外，還有「根據醫生綜合判斷結果」的標準。因此，即使被介紹到檢測機構，同樣可能被拒絕。可見，日本在諮詢和檢測上設定了很高的門檻，將重點放在重症患者，並非防止社區傳播。從而無法對無症狀、無特定接觸史、輕症患者做到「應測盡測」。這就造成輕症患者和傳染者在社會上繼續活動，無法避免疫情擴散的風險，也就會延長控制疫情的時間。
第三，放棄社會管控，通過宣傳引導，達到自律目標。日本社區是開放型社區，設有「町內會」「自治會」等居民自發組織，是日本社區最小治理單位。「町內會」「自治會」不具有《民法》法律效力，因此不承擔協助政府的義務。日本政府只能呼籲民間配合政府遵守疫情相關舉措。此外，日本政府重視利用電視報導、紀錄片等，宣傳引導民眾科學理性認識疫情。日本媒體在報導時會邀請醫學專家、醫生等專業人士參與，客觀分析疫情信息，宣傳防護措施，消除民眾不安。日本政府在抗擊疫情期間採取的方針是不停產不停工、不關店不封城，只要求國民保持自律，儘量不聚集、不參加大型活動。政府儘量保障社會活動和經濟活動正常進行，在國民生活基本不受影響的前提下，實施疫情的有效管控。雖然疫情有所擴大，但是整個社會的經濟秩序並未停滯。這是日本基於其基本國情和完善的醫療體制而作出的選擇。
日本公共衛生危機管理體制的特點
日本公共衛生危機管理體制分為三級政府兩大系統。三級政府是指國家（厚生勞動省）、都道府縣及市町村。兩大系統是國家層次和地方層次的公共衛生危機管理系統。國家層次的由厚生勞動省、厚生勞動省派駐的8個地區分局、13家檢疫所、47所國立大學醫學系和附屬醫院、62家國立醫院、125家國立療養所、5家國立研究所構成。地方層次的由都道府縣衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院、市町村保健中心構成。當國家突發公共衛生危機事件時，根據地方自治制度及《傳染病法》的相關規定，國家、地方政府及國民必須履行相應的義務和責任。保健所是日本公共衛生管理系統中核心的行政機構，負責防治傳染病。日本各地保健所能夠協調醫療服務提供者、醫學研究者、藥劑師協會等社會支援。根據既定方針，以厚生勞動省為首，各省加強聯繫，根據疫情進展情況採取措施。地方自治體根據各地情況，同厚生勞動省充分溝通後採取措施。日本各級政府與急救、警察、醫師會、醫療機構協會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門建立了協作關係，這些部門必須配合政府履行義務。
內閣決策機制及具體措施。日本政府根據《內閣法》第15條，在內閣官房設置內閣危機管理總監一職（常設職位），主要協助內閣官房長官，負責處理國家危機事項（不包括國家防衛），以應對緊急事態及疫情初期的快速處理。1月30日，內閣開會決定設立新冠病毒對策本部（以下簡稱對策本部），本部長由內閣總理大臣擔任，副本部長由內閣官房長官擔任，厚生勞動大臣及其他大臣擔任本部成員。對策本部是非常設機構，只有危機發生時才設立，同時設立的還有內閣危機管理中心和內閣信息集約中心。內閣危機管理中心作為政府開展危機管理活動的中樞機構，採取24小時全天候體制。當緊急事態發生時，內閣危機管理中心下設內閣對策室，室長由內閣危機管理總監兼任，各個省廳派遣局長組成對策室成員。內閣信息集約中心迅速收集和確認疫情相關信息，並在第一時間向政府主要領導報告。危機管理中心根據內閣信息集約中心提供的信息召開緊急會議，提出應對方案，為決策提供參考。當緊急事態發生時，根據《事態對策法》第10條第1項，由內閣總理大臣設立緊急對策本部，由緊急對策本部調整各省廳的權限。截至2020年3月20日，新冠病毒傳染病對策本部召開了21次會議，傳染病對策專家會議召開了8次。
日本公共衛生危機管理體制特點。第一，公共衛生危機管理體制的法制化和程序化。日本政府根據危機的不同種類和不同階段，依法應對。從機構設置到具體措施都重視法制化和程序化，確保危機管理的依法行政，使政府危機管理體制高效、穩定運轉。根據《內閣法》，為應對國家危機，在內閣官房常設內閣危機管理總監一職，協助官房長官處理危機管理相關事務。當公共衛生危機發生時，立刻設立對策本部，由對策本部負責制定針對性、操作性強的對策。對策本部長由總理大臣擔任，厚生勞動大臣及其他大臣擔任對策本部成員。同時，在內閣設立內閣危機管理中心。此次新冠肺炎疫情發生後，日本政府嚴格按照《傳染病法》《檢疫法》《新冠病毒等對策特別措施法》，設立相應機構，採取相應對策。同時，制定了標準化的公共衛生危機管理行動方案。這一方案沿用了應對SARS疫情的方案，只是根據疫情的嚴重性，做出了相應調整。從SARS到新冠肺炎疫情，方式方法具有程序化。因此，兩次危機採取的很多措施幾乎相同。例如，及時向國民、企業及社區提供信息；準確掌握國內疫情情況；完善醫療保障（諮詢中心、門診及住院）措施；對受疫情影響的中小企業提供低息貸款及對家庭提供現金補貼等。
第二，公共衛生危機管理體制的專門化和科學化。日本政府嚴格按照客觀數據和專家意見科學決策。日本政府在內閣設立信息集約中心，及時收集並分析處理國內外疫情信息，並直接提供給對策本部成員及新冠病毒對策專家會議。對策本部為了聽取醫學等領域專家意見，啟動新冠病毒對策專家會議，專家會議會長由國立傳染病研究所所長擔任，成員由大學和研究機構的相關研究人員組成。對策本部每次決策之前都要聽取專家會議的意見，避免決策失誤引起財力物力人力浪費，實現有效、科學的決策和施策。這次新冠肺炎疫情發生後，安倍首相充分聽取專家意見後才制定「重點救治重症患者，最大限度減少死者，防止醫療體制崩潰」的應對疫情基本方針。日本政府根據上述方針，通過在諮詢、檢測及治療上設定較高門檻，排除輕症患者，重點救治重症患者。同時，通過呼籲國民保持自律，儘量不聚集、不參加大型活動，有效管控了疫情，保障了社會活動和經濟活動正常進行。
第三，公共衛生危機管理體制的系統化和信息化。日本公共衛生危機管理體制具有快速反應的縱橫交錯的應急管理網絡。在內閣統一指揮下，涵蓋厚生勞動省、地區分局、保健所、綜合醫院、國立傳染病研究所等國家級應急管理系統和由都道府縣衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院、市町村保健中心等組成的地方管理系統。值得一提的是，系統內各部門都建立了各自的應急管理機制。因此，當公共衛生危機發生時，系統內的各部門按照各自的危機管理機制，恪盡職守，並同其他部門相互配合，保證系統的高效運轉。日本政府為了提高應對危機的能力，將最新技術應用於政府危機管理系統。信息化建設一直是日本政府危機治理機制建設的重點所在。在這次新冠肺炎疫情防控當中，信息圖像的收集與匯總、新冠肺炎疫情的預測、救助及流行病學調查等方面，信息技術發揮了重要作用。
（作者為天津社會科學院日本研究所所長、研究員，東北亞區域合作研究中心研究員）
【參考文獻】
①李靜、徐萬清：《日本「慢半拍」的疫情防控》，《中國新聞周刊》，2020年第939期。
責編/李一丹 美編/李祥峰
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