與中國一樣，印度政治運作「從地方到中央」的路徑日益凸顯。但與中國不同，印度體制沒有任何不透明之處，也不存在大一統的傳統。如何理解印度萬花筒般的複雜性及分裂的政治體制，對外部觀察家而言堪稱挑戰。
擁擠的印度巴士。印度是世界上人口最多的民主制國家，擁有世界上最長的憲法（超過 11 . 7 萬字，而美國憲法，包括修訂案在內，也僅有 7 千字）。該文件讓 35 個邦和領土結成一個單一聯邦政體。憲法列出哪些權力屬於中央政府，哪些屬於各邦，哪些由二者分享。
在文本上，各邦擁有高度自治權。但實際上，中央政府能夠防止各邦自行其是。首任總理賈瓦哈拉爾•尼赫魯借1947 年印巴分治，強調國家團結與認同，通過中央保護少數族群的立法，強化了中央權力。此外，尼赫魯致力於提高低種姓和農村窮人的地位，而這更需要新德裡的集中管理。
但是，在獨立近 50 年後，中央管制的弊端日益凸顯，不僅體現在其經濟政策的低效，更體現在其器質性的腐敗、因循和徇私枉法。在這一背景下，1990年代初印度發起了自己的經濟自由化試驗，即實行分權，賦予地方領導人更多的權力。
不過，印度的經濟改革與中國殊為不同。中國放手允許前沿省份各盡其能發展經濟，尤其是吸引外國投資和增加出口。但在印度，新德裡繼續扮演督導的角色，派遣中央官僚插手各種地方事務。結果適得其反，地方各邦在改革議題上日益不受管束，要麼對中央政策置之不理，要麼乾脆背道而馳。
從發展程度分，印度的邦分為三類——落後邦、先進邦和搖擺邦。
分析人士用「落後」一詞形容城市化、現代化和發展程度低的各邦。儘管也有幾個新興的現代城市，落後邦大多靠農業過活，80% 以上的人口以土地為生，超過了全國 69% 的平均水平。一般而言，落後邦民生赤貧，教育凋敝，基礎設施破敗，政府低能，並且種姓制度頑疾難除。
比哈爾邦和北方邦是兩個最大的落後邦，共有 3 億人，相當於整個美國人口。其他還有中央邦、拉賈斯坦邦和奧裡薩邦。因為這些邦的存在，印度成為世界上貧困線下人口最多的國家。
最知名的落後邦領導人是比哈爾邦首席部長尼提什•庫馬爾，他以自己的政績顛覆了人們對落後邦的一般認識。庫馬爾治下有 1.03 億人，這個面積僅相當於阿肯色州3/4的邦，人口卻是阿肯色州的 35 倍。九成比哈爾人從事農業。
尼提什的首要任務是打擊非法活動。他接受了國大黨領導的中央政府的幫助，儘管他是反對派陣營人民黨聯合派的成員。與薄熙來在重慶「打黑」截然不同，尼提什的行動不但公開透明、照章辦事，而且行事高效。因為他的努力，這一印度曾經犯罪猖獗、腐敗、赤貧的邦成為了印度善治和打擊腐敗的楷模。
即使如此，他仍面臨巨大挑戰。比哈爾邦只有1/5的企業與電網相連。有些使用柴油發電機或小型太陽能機組發電，但絕大多數仍以傳統的燒乾牛糞的方式發電。在這個人口密集、充滿貧農的地方，徵地設廠極為困難並且昂貴。外加技術工人缺乏、金融服務缺乏和基礎設施落後等因素，投資者對比哈爾邦常常望而卻步。
在經濟坐標系另一端的是所謂的先進邦，如古吉拉特邦、馬哈拉施特拉邦和泰米爾納德邦。這三個邦約一半的人口生活在城市（超過全國31% 的平均水平），人均收入幾乎是比哈爾邦的三倍，它們在城市化、商業和外貿方面擁有相對更長的歷史，近年更大投入進行基礎設施改造，以推動現代製造業的發展。先進邦通常識字率名列前茅，家庭通電、醫療服務完備，路橋排水及港口設施現代化。
先進邦的領導人對一個開放的全球貿易體系更為自信。這些邦得沿海之地利，對開放通商持歡迎態度。馬哈拉施特拉邦和古吉拉特邦西望伊朗和中東，西北望歐洲。古吉拉特邦從中東進口石油，提煉後分銷全印度和亞洲各地。馬哈拉施特拉邦製造業發達，產品包羅萬象，上至汽車，下至化學品。該邦首府孟買擁有眾多工廠和港口，同時是印度金融和影業中心。
往東1000 多英裡，泰米爾納德邦對外出口則主要依賴東南亞市場，產品銷往新加坡、泰國、印尼等國——散居東南亞各國的泰米爾人堪稱聯結該邦與東南亞的紐帶。這裡大力投資高新技術產業，尤其是信息技術和生物技術，水準一流。
在先進邦和落後邦之間，是搖擺邦。其中最重要的是位於東南部的安得拉邦和東北部的孟加拉邦。這些邦對經濟改革並非堅定不移，而往往在進退間搖擺。儘管擁有一些全球化大城市和城市帶，它們的農村人口始終更多——與城市人口比例為2:1。因此，地方政府一方面要著力滿足農村貧窮人口的需要，另一方面又要努力為其現代城市經濟添磚加瓦。海得拉巴和加爾各答等大都會近年來蓬勃發展，但其領導人卻未必能夠從中得益，因為當農村選民感覺被忽視時，便會紛紛去投票以示不滿，而他們的人數是城市選民的兩倍。
西孟加拉邦首席部長馬馬塔•巴納吉雙手合十參加集會。搖擺邦困境在西孟加拉邦可窺一斑。草根出身的馬馬塔•巴納吉掌管著這個曾被稱為最腐敗的邦，她為人正直，用心盡責，上任以來專注於撥亂反正，且喚起了公眾對農村貧困的關注。她打擊「毛派」叛亂，保護佔人口 25% 的穆斯林，並一手推動了大吉嶺產茶區的經濟和旅遊業發展。
但外部投資者對巴納吉仍心懷畏懼，尤其忌憚她對全國政治的消極影響——巴納吉利用其政黨在全國議會的 19 個席位扮演權力掮客的角色。她曾破壞印度與孟加拉國達成一項水資源開發協定，並於 2011 年反對一項允許沃爾瑪等外國零售巨頭在超市和百貨公司中控股的法律。
在2011年有關投資改革的博弈中，巴納吉強硬立場幾乎導致執政聯盟的瓦解——直至北方邦的新任首席部長、反對黨議員阿克列施•亞達夫出面支持中央政府的改革。這一事件向外界傳遞出兩個信號：一是中央政府能通過一個地方政黨對抗另一個地方政黨以實現其目的；二是地方領導人有可能跨越政黨路線，支持有助於經濟增長的政策。
歸根結底，印度高度多元、高度聯邦化的政體必須依賴於其各邦的有效運轉，地方領導人的權力提升終將有益於印度。在吸引外資、增強跨邦合作，以及改善基礎設施等方面，新德裡都可受益於地方領導人的豐富經驗。
展開地方外交中國各省和印度各邦日益提升的重要性對美國政府和私營部門都構成挑戰——我們早已習慣只在政治或經濟的中心活動，而不顧其餘。而應對挑戰之策至少應該做到以下四個方面：
首先要擴展美國在中印兩國的存在。美國在這兩個國家的代表度很低，如上所說，在重慶、古吉拉特邦和比哈爾邦都沒有美國的領事館。當然，這裡也存在一種微妙的外交平衡，中印都明確表示不希望西方幹涉其國家和地方事務，但北京和新德裡也都有理由允許甚至鼓勵美國各州和城市幫助其國內城市融入全球經濟。
這指向了第二點，即如何與中印接觸和對話。我們可以更多地動員各州長和市長的力量，他們中的許多人已經開始帶領貿易代表團訪問中印，反之亦然。為此，希拉蕊•柯林頓發起了中美省州長論壇，首屆於 2011 年在鹽湖城舉行，第二屆則於 2013 年初在北京和天津舉行。
第三要調整對中印中央政府職能的預期。西方外交人士必須認識到，與北京或新德裡的握手只是一切的開始。如果我們不想地方之所想，即使我們能在氣候變化等協定上獲得籤字，這些協定最終也只會是一紙空文。我們得讓關鍵的地方領導人直接參與到談判中來。畢竟，全球性協議的設計只有考慮到「終端用戶」，才可能得到落實。
最後，西方需要對中印內部治理有更深入和區別化的認識。我們習慣把中國視為專制國家，殊不知在中國內部有許多個人和群體致力於實現有中國特色的民主。那裡的學術和新聞自由遠高於許多西方人的認知。只有當我們對其各省、自治區、直轄市和特別行政區有了更多的了解時，才會理解體制表面之下運作的各種力量。
如果主動接觸企業部門，尤其是在中國沿海省份，我們會對中國未來有著更樂觀的預期。中國最具競爭力的私人企業並不試圖以中國模式重塑世界，相反，他們希望作為平等的合作夥伴加入國際社會。跟其他國家的企業一樣，它們同樣得益於對智慧財產權的保護，也同樣受損於對智慧財產權的損害。長此以往，這些公司很可能會成為中國法治和政治改革的先鋒。
對於印度，西方決策者應感慶幸的是，這一世界上最大的民主國家正在自行經歷一次自下而上、從地方到中央的變革。在最理想的情況下，這一革命將滿足其巨大而多元人口的期待和訴求。在最壞的情況下，各邦和各城市的領導人將帶領印度駛向多個不同的方向。
本文原題「New Players on the World Stage: Chinese Provinces and Indian States」。作者威廉•安東裡斯系布魯金斯學會治理研究項目的資深研究員，關注政治和國際外交體系。本文於2013年10月29日刊於《布魯金斯論文》雜誌。7個月後，文中提到的古吉拉特邦首席部長納倫德拉•莫迪當選印度總理。許欣摘編。(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)