摘 要：根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的戰略部署，建設開放大學成為加快學習型城市建設、建立靈活開放的終身教育體系的重大戰略舉措，同時也是終身教育體制機制建設的重要試驗項目。通過對開放大學的調研，尤其是對北京開放大學發展建設的十年曆程的轉型過程進行回顧，以北京開放大學建設過程作為例證，從學術思維視角，對於開放大學體制機制轉型發展進行反思，從歷史縱向發展探索規律性認識，為開放大學試點的持續建設發展提供經驗和啟迪。
關鍵詞：開放大學；轉型；發展
2010年10月，國務院辦公廳在《關於開展國家教育體制改革試點的通知》中指出，探索開放式大學建設模式，建立學習成果認證和「學分銀行」制度，構建人才成長「立交橋」。該試點項目至今已經探索了十年。在終身學習背景下，開放大學在這個時間段內努力實現從廣播電視大學向開放大學的轉型，在這個過程中，開放大學努力進行改革發展，呈現出差異化、多元化以及獨特性的發展特徵。
開放大學轉型發展的學術性特徵
高等教育的改革關鍵是抓住體制，運行機制變革則為體制的變革做了支撐。系統論、新公共管理理論以及多重製度邏輯理論為研究開放大學體制機制在轉型過程中的多元化和差異化形態提供了探索的理論基礎。
1.系統理論詮釋了開放大學體制差異化發展的必然性
系統理論打破了傳統固定思維，不是從線性的自上而下的層級分析視角而是從有關聯的多種元素和結構之間豐富的多維關係來分析事物的發展，因此，教育體制改革的成敗在於能否根據特殊性和差異性來統籌協調其內部各個要素的職能及相互關係[1]。系統理論認為，不同地區因為需求差異，必然會在體制機制方面具有多樣化的政策選擇。因此，不同地區、不同層級的教育部門和機構應該具有充分的自主權，根據自身特殊性落實中央下達的政策指令。
系統理論為目前的「5＋1」開放大學(北京、上海、廣東、江蘇、雲南、國家)在政府層面得到的不同政策支持做出詮釋。例如：對於開放大學儘管教育部具有定位，但是在各地區的執行落實層面呈現出政策的差異性。廣東開放大學明確為省屬本科建制新型高等學校，給予了生均撥款的政策。上海開放大學定位為服務上海學習型城市和卓越全球城市發展，政府給予了「上海百萬在崗人員學力提升行動計劃」等多個項目扶持。雲南開放大學在政府支持下成立了雲南省學分銀行，探索構建了中高職一體化學分積累、認證與轉換的學分銀行雛形。由於不同的支持政策，五所省或直轄市開放大學在建設發展中走出了形態各異的模式。
2.新公共管理理論詮釋了開放大學多元化管理機制的可行性
新公共管理理論強調層次之間的管理，注重結果、效率、效果而不是過程、評估和考慮績效。該理論對於校長等行政管理者如何在教育系統中與政府打交道，如何協調社會和學校、市場的關係和利益訴求等方面具有借鑑意義。
開放大學在管理機制層面呈現多元化特徵，江蘇開放大學穩步發展學歷教育，大力發展非學歷教育，作為探索統一管理、系統運作、合作共贏、協調發展的新運行機制的指導方針。雲南開放大學是按照「總部加二級學院或學習服務中心」的兩級管理構架，採用「改建、共建、連鎖、自建」的運作機制，努力探索中高職教育一體化路徑。
3.多重製度邏輯理論詮釋了各所開放大學體制機制改革的獨特性
制度邏輯是指某一領域長期穩定的制度安排和與之相適應的行動機制[2]。教育體制機制改革是一項系統工程，政府、學校、社會等各包含了不同的制度邏輯。教育的經費投入、人事調配、人才培養等方面也分別具有不同的制度邏輯。這些都是體制機制改革必須分析的內容。該理論表明，學校在內生性特性和差異性發展上形成了不同的制度邏輯，也因此形成體制機制改革的不同特性。
例如：北京開放大學試點從管理體制、運行機制和制度創新到內涵建設進行了系統探索。通過探索，目前已經建立了政府主導的管理體制，創新了與行業企業深度合作的辦學模式，研製了新的制度框架體系。北京開放大學是在首都北京的區域內發展，具有首都北京的內生性特徵。北京開放大學的建設為了與北京的「四個中心」地位相匹配，與建設「首善之區」的要求相適應，定位於服務首都學習型城市建設，辦好首都人民滿意的開放大學。因此，北京開放大學的體制機制轉型發展呈現出和其他開放大學不同的階段性特點。
試點轉型改革發展歷程回顧
「十年開放大學試點改革」變革了人才培養模式，提高了人才培養質量，為建設具有中國特色的開放大學積累了豐富的經驗。根據高等教育管理理論，為了研究的需要，我們把開放大學教育體制機制改革的研究限定於以下五個維度進行，即辦學制度、人事機構調整、經費投入、人才培養模式、質量與評價。現從這五個方面對北京開放大學的試點情況進行總結，在不同歷史階段，這五個層面的表現方式具有不同特點。
1.從電大到開放大學呈階梯狀的轉型發展
第一，整理啟動階段(2009年—2012年)，為電大轉型開放大學奠定理念基礎準備。從2009年開始的三年間，北京開放大學在北京市教委的指導下，醞釀籌措，實現了從廣播電視大學到開放大學的更名。2010年10月，中央廣播電視大學和北京、上海、廣東、江蘇、雲南等省或直轄市的五所廣播電視大學被列為「開放大學建設模式探索」試點單位。2012年7月31日，北京開放大學、國家開放大學和上海開放大學同時成立。從此，現代遠程教育揭開了新的歷史篇章。這一階段，學校改革發展的主要特徵是進行廣播電視大學向開放大學轉變的思想理念和政策上的準備工作，從觀念上為開放大學的建設發展奠定基礎。
第二，探索初創階段(2013年—2015年)，為電大轉型開放大學進行實踐準備。這一階段，北京開放大學改革發展的主要特徵是通過機構調整和課程資源建設努力爭取擴大學校自主辦學的自主權，為學校的深入轉型奠定探索實踐基礎。學校在新的機構調整中，通過研究借鑑國外開放大學的機構組成，打破了原有機構機制框架結構，按照學習者學習周期，重新組建了北京開放大學的內部組織機構。同時，創新網絡教學模式，建構了新型人才培養模式。依託北京大學、清華大學等高校學科力量建設優質教育資源，依託首都各行業領軍者共建開放大學學科專業。
第三，轉型突破階段(2016年—2018年)，為電大轉型開放大學開啟全面改革。2017年，北京市教育委員會發布了《關於加快北京開放大學建設與發展的意見》，明確提出了北京開放大學辦學定位和工作的十項任務，給予學校強有力的政策支持。這一階段，北京開放大學改革發展的特點：一是擴大學校辦學自主權，調動學校發展的有利因素；二是加強現代大學制度建設，規範內部管理，提高辦學質量；三是深化體制和機制改革，把市場體制機制引入學校管理之中。
這一改革階段的主要成果是促進了學校與社會的緊密結合，提高了學校的生存意識、競爭意識和質量意識。擴大了北京開放大學的社會功能，使學校的優勢資源得以向社會輻射，促進了北京學習型城市的建設，滿足了首都市民多樣化終身學習的需要。
2.從電大到開放大學正在經歷的六個轉變
在終身學習背景下，我國高校繼續教育正在經歷轉變，北京開放大學在十年間，從學校的功能、服務對象、辦學模式、辦學方式、辦學體制、管理模式六個方面逐漸實現了從北京廣播電視大學到北京開放大學的轉變。
第一，在功能方面，從以學歷教育為主轉變為非學歷教育和學歷教育並舉。2012年，教育部明確將北京開放大學定位為「非學歷教育和學歷教育並舉的新型高等學校」。學校制定了穩步推進學歷教育，大力發展非學歷教育的發展方向。為發展非學歷教育，在當年的機構調整中，成立了繼續教育學院，明確了大膽探索、創新機制的方向。近兩年，學校為了進一步推進非學歷教育發展，努力開拓社會非學歷教育培訓業務，通過與企業合作、資源共享共建等方式，已先後建立普通話測試、教師資格等十多個培訓中心。
第二，在人才培養方面，從培養應用型人才轉變為助力職業人成長。2016年，學校在培養應用型人才目標確立的基礎之上進一步明確了「成人學習之美，助力職業發展，服務終身學習，引領開放教育」的辦學使命，根據在職成人學習需求，探索「能力導向，學習驅動」的開放教育人才培養新模式。2017年，為了加強和職業學校與企業的聯結，在機構上成立了合作辦學部與社會教育與職業培訓部，逐步加大資金和人員投入力度。2018年，北京開放大學中醫健康學院與中職校新媒體技師學院(航空服務部)開展中職對接大專的「3＋2」貫通式人才培養試點項目，旨在為北京大興國際機場的建設與發展培養高質量的服務人才。
第三，在辦學模式上，從以教育計劃為指導轉變成以市場需求為導向。自北京開放大學掛牌以來，辦學的開展從系統逐漸轉向更多地依靠包括系統在內的全社會力量，與普通高校、職業院校、政府部門、行業企業合作，進行資源的配置與整合，以遠程開放教育為手段開展辦學。2017年，學校成立了合作辦學部，在教育資源配置、專業課程建設、人才培養方案等方面按照市場需求，進行了全方位的整合優化，更加突出了市場和社會的需求。在原有廣播電視大學合作辦學的基礎上，將辦學模式進行了拓寬與突破，與政府部門、職業院校、企業行業等開展更為深入的多元化合作辦學實踐探索。
第四，在辦學思路上，從以學校教師和專業為中心轉變為以市場和課程為中心。廣播電視大學時期，學院的設置都是按照現有教師情況與專業學生情況劃分。近年來，北京開放大學根據企業的需求，先後成立了中醫健康管理學院、餐旅學院、網際網路＋創意設計學院、表演藝術學院以及電子商務學院。這些學院由學校主管教學、教務和招生工作，對方企業負責行政事務性工作，教學教務團隊由雙方人員共同組成。
第五，在辦學體制上，從封閉的教育體制轉變為開放、多元的教育體制。廣播電視大學時代，電大自成系統，北京廣播電視大學作為中央廣播電視大學的業務下屬省級高校，進行教學和管理業務工作。開放大學要實現資源向社會開放，僅僅依存電大系統難以實現，因此要擴大對外開放。近年來，北京開放大學業務發生了革命性轉變，從以前只做中央電大教學業務，轉變為國開業務、自主業務、培訓業務與合作業務四大塊。在合作辦學方面，和行業企業結合，成立特色學院；同政府密切聯繫，與北京市婦聯合作打造了「首都女性終身學習平臺」，依託「京學網」建設北京市民終身學習超市。
第六，在管理模式上，從籠統的管理模式轉變為管和辦分離的管理模式。廣播電視大學階段，招生和學院，法人和職能處室放在一起，管理的人員同時也是具體承擔工作職責的人員。近年來，北京開放大學的人事制度改革，進行單位法人錄用聘用制，要求承擔法人的個人不能擔任中層職務。同時，將招生管理職責從學院剝離，由管理人員統籌管理，對於崗位的責、權、利進一步明確，激發學校內部活力。
3.從電大向開放大學轉型的特性日趨鮮明
第一，學校對政府發揮宏觀調控指導作用的訴求更加迫切。綜觀五所省或直轄市開放大學近年發展歷程，政府的宏觀調控發揮了鮮明指向作用。開放大學所在的地方政府通過立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段進行宏觀調控。上海開放大學成立了學校理事會，理事會由分管副市長和19個委辦局負責人組成。江蘇省教育廳開始對江蘇開放大學的本科生進行生均投入。雲南省教育廳領導在省教育廳（包括地方和州）設置開放式教育辦公室，大大加快了開放式大學擴展到基層的速度[3]。
北京市教委先後出臺三個文件，強調北京開放大學在系統建設、學習型城市建設、加快自身建設與發展方面的任務與要求。2016年10月，北京市社區教育指導中心正式落戶北京開放大學，統籌全市社區教育工作。2017年，北京市教委出臺《關於加快北京開放大學建設與發展的意見》，為北京開放大學今後發展明確方向和任務，給予了學校建設發展的政策支持。
第二，吸引社會的廣泛參與，學校和企業、行業、社會融合的趨勢鮮明。學校自主業務依託政府、企事業單位和中職、高職，創新構建自己的辦學系統，制定了相應的合作與系統建設準入標準，已經形成了各級各類合作機構26家，初步形成了「學校—學部—合作單位」的三級辦學體系。同時，學校加強內引外聯，積極探索合作辦學模式創新，與行業企業合作，先後成立餐旅學院、影視藝術學院、家庭教育學院等混合所有制特色學院。
第三，學校擴大自主辦學權利的突破口主要在於學校內部管理。通過多年試點轉型改革實踐，學校認識到，開放大學並不是行政部門的附屬，而是面向社會自主辦學的新型高校。學校擴大辦學自主權，突破口和關鍵在於激發學校內部活力和社會的自適應能力。從擴大辦學自主權的目的出發，近些年，學校主要在規範和調整內部管理上下功夫，以人事和分配製度改革作為突破口，合理配置學校資源、提高辦學效益和教學質量。
十年試點轉型改革發展的基本經驗
十年來，各地開放大學按照中央及地方政府決策部署，貼近百姓需求和城市發展，創新辦學體制和運行機制，以滿足市民的多元化、個性化、多層次、高質量的終身學習需求，為市民終身學習服務體系的建設貢獻力量。
1.開放大學建設需要堅持高等學校管理的性質定位
關於是否是「大學」的性質問題，從廣播電視大學時期就是焦點。2015年，廣東省人民政府在文件中明確指出，廣東開放大學是省屬本科建制新型高等學校，明確了廣東開放大學的大學屬性。2010年，北京市人民政府確定北京開放大學是一所新型高等學校。十年來，學校在管理體制上一直實行的是黨委領導下的校長負責制，這是黨對高校的領導和發揮政治優勢的有力舉措，學校內部管理體制與普通高校一致，但是普通高校的撥款渠道和政策機制並未完全向開放大學開放，這成為影響學校發展的一個瓶頸。
2.開放大學建設需要嚴格遵循教育規律，充分體現人才培養目標要求
開放大學是一所高等學校，而且是一所不同於普通高校的「新型」高等學校。開放大學面向「時時、處處、人人」，它能夠向所有學習者開放，搭建平臺，整合全社會的優質教育資源，為不同人群職業遷移、生活品質提升提供學習支持服務。
開放大學作為「新型高等學校」整合了全社會的優質教育資源，利用現代信息化平臺，以課程為中心，建立學分銀行，整合資源，為市民提供優質教育資源的支持與服務。但是，原有的廣播電視大學在體制機制層面，不能根據市民的學習需求靈活調整資源配給和學習制度，開放大學需要建立更加靈活開放、寬進嚴出的相關政策並給予相應支持。例如：開放大學人才培養模式所需要的隨時註冊入學，隨時畢業的學籍管理制度，取消最低修業年限限制等權限的開放。
3.開放大學建設的核心問題是實現質量立校、開放興校、人才強校三者的辯證統一
開放大學十年試點改革的實踐成果表明，學校可以辦成和國際接軌的一流開放大學。例如：十年來，北京開放大學堅持質量立校、開放興校和人才強校，在人才培養和教育教學成果方面取得新的突破。2016年6月，經北京學位委員會批准，學校已成為學士學位授予單位。近兩年，學校榮獲教育部組織的國家級職業教育教學成果二等獎1項，北京市教育教學成果獎10項，其中職業教育教學成果特等獎1項，高等教育教學成果一等獎2項，高等教育、職業教育、基礎教育二等獎7項。
4.開放大學的建設需要依託社會的廣泛支持
國家成立「5＋1」開放大學，作為國家教育體制改革的試點，各學校都在結合各校特點、結合區域學習者需求、結合地方要求積極探索，現在還沒有形成固定的模式和可參考的經驗。開放大學的試點改革表明，改革轉型發展不是孤立的，它是整個教育改革的一個有機組成部分。由於改革和教育發展相輔相成，它離不開社會各個方面的支持，需要政府政策以及企業行業參與及整個社會的輿論支持。
開放大學試點探索的啟迪意義
十年的改革實踐表明，體制機制改革是深化學校發展改革的關鍵，開放大學的試點探索必須抓住大學的辦學屬性、政府的宏觀指導、社會的廣泛參與以及學校的自主辦學等關鍵點。
1.只有建成完全意義的「大學」，開放大學才能夠在完善自身的同時，進一步承擔起建設學習型社會和構建終身教育體系的重任
廣播電視大學成立於1978年，已有四十餘年歷史。國家提出「辦好開放大學」或者「探索開放大學建設模式」，這是將電大建成真實意義的「大學」的需要。與國外其他開放大學相比，「中國電大資格最老，規模最大，辦學層次卻最低」[4]，在歷史上，一直是「高等專科學校」，並不是真正意義上的大學。只有建設成為真正意義上的大學，電大才能與國際開放大學接軌，提高質量，在國內推進高校之間聯合，整合利用教育資源，優化教育結構，進一步承擔起建設學習型社會和構建終身教育體系的重任。
2.只有加強政府宏觀調控職能，才能從長遠和全局的高度協調開放大學和社會的利益關係，才能堅持開放大學建設為首都市民終身學習服務的方向
十年的試點改革表明，政府的宏觀調控對於開放大學的建設具有極其重要的指向作用。開放大學實施宏觀調控的功能只能由政府承擔，因為只有政府才能從長遠的角度協調大學和其他大學的利益關係。政府通過立法，按照政事分開的原則，確保開放大學真正成為自主辦學的法人實體，而不是行政部門的附屬機構。這是建立和完善開放大學教育體制和機制的前提保障。
3.只有吸引社會的廣泛合作，才能將開放大學與社會行業企業聯結起來，整合優質資源，實現開放大學和普通高校錯位發展
只要社會行業企業具有對人才的需求，學校就具有吸引社會行業企業參與辦學的可行性。十年的改革實踐，開放大學先後嘗試採用生源市場和就業市場將學校與行業企業聯繫起來，變學校單一管理為學校和企業共同管理。相比普通高校而言，混合所有制的機制更加有利於開放大學和社會的聯結，開拓了辦學資源渠道，促進了學校多元化體制機制發展模式的形成。同時，對於開放大學真正建立「學校面對社會自主辦學」的體制，創新人才培養機制，使開放大學在專業設置和培養規格方面，以社會需求而不是學校條件為導向，這是建立和完善新的開放大學教育體制機制的中心環節。
4.只有擴大學校自主辦學權力，才能激發開放大學內部活力和對社會經濟發展的自適應能力，保證開放大學的辦學效益和教育質量
在我國的高等教育體制中，學校始終是辦學的主體，是構成高校教育體制的第一要素，處於改革轉型的中心地位。開放大學在十年的改革轉型實踐中，努力苦練內功，創新體制機制，在內部建立起新型大學長效治理體系，向改革要動力、要活力、要效益，努力擴大學校自主辦學權力。學校教育體制機制改革本身不是目的，而是通過轉型發展溝通開放大學教育體制機制諸要素之間的相互關係，建立良好的運行機制，根本目的是為了培養人。（作者：李繼梅，單位：北京開放大學首都終身教育研究基地）
本文系北京市教育科學規劃「十三五」重點課題「首都市民遠程教育學習支持服務體系建設研究」（項目編號：CAEA16047 ）階段成果
參考文獻：
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感謝北京開放大學原黨委書記沈玉寶、黃先開，現任黨委書記楊公鼎給予本文指導幫助！
《北京教育》雜誌