【作者】周新（廣東外語外貿大學法學院副教授）【來源】《政治與法律》2021年第1期「主題研討」欄目。因篇幅較長，已略去原文注釋。
內容提要：隨著認罪認罰從寬制度的廣泛適用，檢察機關不斷加大量刑建議精準化改革力度。量刑建議精準化改革在理論與實踐兩個維度備受爭議，其原因在於控辯雙方具結活動的形式化、「明顯不當」標準的模糊化、檢察機關工作內容的複雜化，以及控審機關溝通關係的緊張化。對此，破解之道在於科學地把握量刑建議精準化改革背後的公訴權力變化，以此為前提統籌採取應對策略，包括劃定精準刑量刑建議的適用範圍、明確精準刑量刑建議的主要標準、推進審前具結活動的實質改造、提升精準刑量刑建議的質量水平、健全量刑建議的調整方案等方面，由此才能真正提升量刑建議精準化改革的實務成效。
關鍵詞：認罪認罰案件；量刑建議精準化；具結協商；控審關係
隨著認罪認罰從寬制度實踐的逐步深入，量刑建議規範化改革已經成為理論與實務部門關注的焦點話題。特別是近年來，最高人民檢察院大力推進量刑建議精準化改革舉措，要求檢察機關在完成對認罪認罰案件提出量刑建議這一「規定動作」的基礎上，儘量提出精準刑量刑建議。量刑建議從幅度刑向精準刑的轉變，一方面契合了認罪認罰從寬制度對訴訟效率的改革趨向，直接體現了檢察機關的主導責任，另一方面引發了司法權力配置關係、被追訴人權利保障等方面的諸多爭議。雖然2018年修改後的我國《刑事訴訟法》和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部2019年聯合發布的《關於適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》）對部分爭議作出了回應，但是量刑建議精準化改革並未完成，相關法律制度有待健全和完善。
一、量刑建議精準化改革的學理紛爭與實踐樣態
（一）量刑建議精準化改革的學理紛爭
作為審理認罪認罰案件中的關鍵因素，量刑建議的實施和量刑建議精準化改革在司法改革政策層面上被認為有益於推動認罪認罰從寬制度縱深發展，進而完善刑事案件多層次訴訟體系，不過，法學界對認罪認罰案件精準刑量刑建議的學理探討呈現明顯的分歧。概括而言，支持推進量刑建議精準化改革的學者，大都分析論證了這一改革的正當性與實踐價值。例如，從節約司法資源、推進位度健全運行的角度看，精準的刑罰才能為被追訴人提供明確的結果預期，激勵其及時認罪、真誠悔罪，提高訴訟效率，減少上訴的發生；從訴訟的角度看，精準刑量刑建議有效彰顯協商合意，法院一般應當採納量刑建議，綜合體現了裁判方對訴訟合意的認可和尊重；從檢察監督的角度看，量刑建議精準化回應了檢察機關訴訟監督的改革訴求，是檢察機關對審判行使量刑監督權的重要形式。然而，亦有不少學者對此表達了擔憂。有學者指出，以量刑建議精準化改革為契機，我國逐漸出現「檢察官法官化」的權力轉移現象，在實質上形成了檢察主導的刑事案件處理模式。還有學者認為，檢察官在裁量方面事實上的決定權力，可能架空法官認定事實與適用法律的最終裁決權，從而導致法官有演變為檢察官「橡皮章」之虞。為克服這些弊端，有學者明確指出，在缺乏精細化量刑指南的當下，檢察機關僅宜對簡單、輕微案件提出精準刑量刑建議。
關於量刑建議精準化改革，學界的爭議不僅局限於探討其正當性，還包括對精準刑量刑建議的性質與效力層面的討論。有學者指出，對檢察機關量刑建議「一般應當採納」的法律規定，影響控審關係基本架構，甚至直接衝擊控審分離這一現代刑事訴訟的基礎原則。在有的學者看來，立法直接賦予量刑建議對法官自由裁量權的約束力即表明，檢察機關的量刑建議權具備了實質影響力，在很大程度上，量刑實施權已經從法院轉移至檢察院，檢察院的訴訟主導地位凸顯。量刑建議的爭議還未休止，量刑建議精準化改革更是加劇了理論紛爭，對此項改革的評價呈現出明顯的兩極分化趨勢。以量刑規範化改革為節點，檢察機關在刑事指控中，從過去僅重視定罪請求權到強調定罪請求權與量刑建議權並重。與此同時，我國《刑事訴訟法》明確提出法院一般應當採納檢察機關的量刑建議的規定，進一步明確了檢察機關提出量刑建議的法定效力，這是在立法層面得以確立的事項。如此一來，對於量刑建議精準化改革背後的學理探討，使得人們改變了對檢察機關量刑建議僅屬於求刑權的傳統認知，並由此帶來了不同司法理念融合以及合作性司法理念的本土化問題。
（二）量刑建議精準化改革的實踐狀況
就當下的實踐效果而言，認罪認罰案件量刑建議採納率整體上較高，特別是，以精準刑為主的量刑建議的採納率呈現上升態勢。據最高人民檢察院發布的最新數據顯示，認罪認罰從寬制度在2020年1月至8月的整體適用率達到83.5%；在2019年1月至2020年8月，量刑建議採納率為87.7%。其中，提出精準刑量刑建議率從27.3%上升至76%；精準刑量刑建議採納率為89.9%，高於幅度刑量刑建議採納率4.3個百分點；提出精準刑量刑建議的案件的上訴率為2.56%，低於幅度刑量刑建議案件3.1個百分點。從全國的數據上看，精準刑量刑建議無論是在適用率、採納率以及上訴率等方面都取得較大成績。此外，2020年8月中旬，以量刑建議精準化改革為主題，筆者對華南地區A市和B市部分地區的基層法院、檢察院進行了調研，並通過數據分析、閱卷與個別訪談等方式進一步了解了精準刑量刑建議的實施狀況與主要問題。
[樣本一]在A市A1區檢察院，2020年1月至6月，共審結1201件1615人，起訴1420人，認罪認罰從寬制度適用率為74.67%。在認罪認罰案件中，提出量刑建議1050人，採納1012人，採納率為96.38%，其中提出精準刑量刑建議270人，提出率偏低，但採納率保持在96.30%的較高水平。
[樣本二]在B市B1區法院，2020年1月至6月，共審結1927件2843人，認罪認罰案件為1341件1793人，認罪認罰從寬制度適用率為69.59%。檢察機關提出量刑建議1335人，採納1321人，採納率為98.95%。其中提出精準刑量刑建議33人，佔量刑建議案件總體數量的2.47%，法院採納30人，採納率為90.9%左右。
[樣本三]在B市B2區檢察院，2020年1月至6月，共審結750件1163人（包括起訴與不起訴案件），認罪認罰從寬制度適用率為81.17%。檢察機關提出量刑建議共724人，法院採納668人，採納率為92.27%。其中，精準刑量刑建議259人，佔比35.77%，法院採納230人，採納率為88.8%。
從上述運行現狀來看，認罪認罰從寬制度的適用率、量刑建議的適用率與採納率整體上都處於較高位狀態，同時，精準刑量刑建議的採納比例也維持在較高水平，精準刑量刑建議與量刑建議的總體採納率大致持平。然而仔細觀察可以發現以下問題。其一，經法院調整後採納的量刑建議數量也被納入採納率統計範圍。在上述三個地區，根據辦案法官反饋，在所有採納的量刑建議中，經法院調整後採納的比例佔五成左右。相對而言，B市B2區法院直接採納比例佔60%至70%左右，調整後採納的比例約佔30%至40%。特別是，精準刑量刑建議採納率的高低有賴於檢法兩家保持良好的溝通。一旦出現檢法兩家溝通不暢或者對某一問題爭議較大的情形，精準刑量刑建議採納率必然受到直接的消極影響。其二，檢察機關提出精準刑量刑建議的案件數量仍然較少。在上述三個地區，檢察機關提出精準刑量刑建議的比例甚至僅佔所有量刑建議的18.07%。這意味著，在絕大多數的認罪認罰案件中，檢察機關仍傾向於提出幅度刑量刑建議。其三，在具體的罪名類型分布上，檢察機關提出精準刑量刑建議的適用範圍局限於危險駕駛罪、盜竊罪等簡單輕微、常見多發的犯罪案件。例如，2020年上半年，A市A2區檢察院提出精準刑量刑建議的常見罪名前三位分別為盜竊罪（125件）、危險駕駛罪（61件）、走私、販賣毒品罪（81件）; B市B3區檢察院提出精準刑量刑建議的常見罪名前三位分別是危險駕駛罪（135件）、詐騙罪（15件）、盜竊罪（12件）。儘管這兩個地區檢察院適用精準刑量刑建議的具體罪名存在差別，但顯而易見的是，危險駕駛罪與盜竊罪是適用精準刑量刑建議的主要罪名。A、B兩市的檢察院、法院都圍繞常見多發罪名制定了相應的指導意見，基層辦案單位主要據此計算確定刑期。其中，尤屬危險駕駛罪刑期計算最為細緻，相關檢法兩機關關於醉酒駕駛機動車刑事案件有關問題的會議紀要對酒精含量、相關量刑情節與對應的刑期可調整幅度等方面都進行了明確，因此對於這一類犯罪案件，檢察院和法院之間的分歧並不大，兩機關也願意在這一類案件中適用認罪認罰從寬制度。正是如此，上述地區適用精準刑量刑建議大多涉及三年以下有期徒刑的輕刑案件，在重罪案件中提出精準刑量刑建議的比例微乎其微。例如，2020年1月至7月，B市B3區法院僅對1起可能判處10年以上有期徒刑的認罪認罰案件提出了精準刑量刑建議。由此可見，精準刑量刑建議無論在適用程度、案件範圍等方面都相對比較有限。從某種程度上說，量刑建議精準化改革的實踐運行與期待的改革目標之間似乎存在一定差距。因為在認罪認罰從寬制度改革之初，決策者的預期是90%以上的認罪認罰案件都可以適用精準刑量刑建議。
此外，值得關注的是，在法院未採納檢察機關精準刑量刑建議的案件中，B市B1區法院共有3份不採納意見，其中，1份意見的理由是法官認為「量刑建議明顯不當」, 2份意見的理由是存在賠償、諒解等從輕情節。結合相關地區辦案人員的反饋情況，「認為量刑建議明顯不當」與「審判階段有賠償、諒解等從輕情節」成為法官不採納精準刑量刑建議的主要理由。當然，在極少數適用精準刑量刑建議的案件中，還存在著被追訴人當庭翻供或辯護人作無罪辯護等情形，其直接成為法官不採納精準刑量刑建議的重要考慮因素。自認罪認罰從寬制度實施以來，無論是立法規定，還是最高人民檢察院出臺的規範文件，抑或是檢察機關內部的考核機制，都在不斷釋放大力推動精準刑量刑建議廣泛適用的信號。然而，實踐中，檢察院或法院均對量刑建議精準化改革抱有相對謹慎的態度。在筆者此次調研的地區，一方面，受訪法官大多認同精準刑量刑建議對提高訴訟效率、節約司法資源的積極意義，而且，還有相當數量的法官表示對量刑協商階段達成精準刑量刑建議的支持和認可；另一方面，法官又認為，檢察官相對欠缺量刑方面的能力與經驗，同時，法官不得不完成相對繁重的審查認罪認罰自願性、調整量刑建議等工作，以上因素都成為法官牴觸精準刑量刑建議的重要原因。當然，為了適應量刑建議精準化改革的現實需求，檢察機關也在尋求積極的解決方案。不過，實踐表明，由於立法規範的模糊性以及人們對量刑建議法律效力的認識分歧，檢察機關內部關於量刑規範化的討論在很多情況下不能實質影響法官的審查與判斷。對個案的認識差異始終阻礙著檢法兩機關對於精準刑量刑建議適用的統一性。在現階段，雖然量刑建議採納率處於較高水平，但在高採納率的背後，精準化量刑建議改革仍面臨諸多困境。因此，進一步找尋影響制度發展的阻力及原因，針對性地展開深度剖析並確定相應的解決策略，才能不斷推進改革行穩致遠。
二、量刑建議精準化改革的阻礙致因
（一）控辯雙方具結活動的形式化
審查起訴階段是認罪認罰從寬制度實施的重點環節，也是控辯雙方具結活動展開的重要場域。在案件被移送審查起訴後，檢察官根據案件事實、證據以及對追訴人認罪認罰的具體情況，聽取被追訴人、辯護人或者值班律師、被害人及其訴訟代理人等訴訟參與人的意見，並作出是否提起公訴的決定。目前來看，控辯之間的量刑協商機制未被充分激活，難以形成實質意義上的「量刑合意」。申言之，控辯雙方具結活動的形式化特徵較為顯著，在一定程度上影響了量刑建議的精準適用。
首先，控方在具結活動中的強勢主導地位嚴重擠壓了被追訴人的話語空間。根據我國《刑事訴訟法》和相關司法解釋的規定，檢察官有義務就案情與被追訴人進行溝通並完成具結活動，形成具結協議等法律文書。在認罪認罰從寬程序啟動伊始，檢察機關負有權利義務告知職責，以保障被追訴人充分了解認罪認罰從寬制度及其法律後果。據此，檢察官應當在與被追訴人進行充分協商、對話的基礎上提出精準刑量刑建議。然而事實上，從認罪認罰從寬程序的啟動到具結書的籤署，無不體現出較強的檢察主導性和行政性。例如，檢察官對被追訴人的權利義務告知往往缺乏針對性——告知內容限於程序性事項，不涉及案件的具體情況。甚至部分地區出現辦案人員只發放《認罪認罰從寬制度告知書》而不進行解釋的現象。正是由於檢察機關在審前環節釋法說理的缺位，被追訴人對指控的事實與罪名、量刑情節不甚知曉，再加上缺少相應的證據開示，控辯雙方處於信息不對稱狀態，直接影響了認罪認罰案件被追訴人的自願性，這也為被追訴人在審判階段的反悔或者一審判決後的上訴埋下了隱患。在這種背景下，檢察機關提出的精準刑量刑建議也難以被法院認可。
其次，律師作用的式微進一步加劇具結活動的形式化。在大多數認罪認罰案件中，被追訴人沒有委託辯護律師，而是由值班律師提供法律幫助。隨著國家加大對法律援助資源的投入，值班律師隊伍的數量以及相應的援助質量均呈逐漸上升趨勢，但不可否認，現階段認罪認罰案件的有效辯護問題尚未得到根本解決。實踐中，審前階段值班律師的幫助質量與參與程度堪憂，其見證意義大於實質幫助。有的地區甚至直接在司法規範文件中將值班律師稱為「見證律師」，值班律師的在場參與，主要作用在於見證被追訴人的審訊過程與認罪的自願性。因為缺少閱卷，值班律師往往不能準確地提供定罪與量刑方面的參考意見。因此，在缺乏有效辯護或法律幫助的情況下，囿於被追訴人僅具備有限的協商能力，被追訴人很難就量刑問題與檢察官在同一層面進行溝通對話，而只能進行簡單的訴求表達。客觀上，本應控辯雙方平等協商的具結活動演變成由檢察機關主導的程序格局，這種控辯失衡的協商結構進一步凸顯了具結活動形式化的狀況，由此導致的後果是，意見交換的協商過程淪為控方對被追訴人單向的意見參考。進而，在審前程序決定如何量刑方面，檢察官成為絕對的決策者。檢察機關在提出精準刑量刑建議的過程中，更多地依賴與法官的溝通，從這一角度看，具結活動確實在較大程度上沒有具備足夠的協商合意色彩。
最後，程序的快速流轉使得檢察機關主要將精力置於具結書的籤署環節。這種情況在速裁案件中體現得最為明顯。一方面，集約化的處理模式能夠推動認罪認罰案件經濟、高效的辦理，另一方面，這種做法會使得認罪認罰從寬制度的量刑協商環節被忽視甚至棄置，被追訴人只能在短暫時間內作出是否同意的表示，甚至出現了檢察機關否定被追訴人有提出異議或尋求協商權利的情形。為了保證形式上的完整性，實踐中，值班律師在具結書籤署後補充籤名的情況時有發生。受到案件數量增多、羈押場所偏遠等客觀因素的影響，控辯雙方具結活動形式化的現象愈發明顯。甚至還出現了以下情況，即檢察官在具結書籤署時不提出精準刑量刑建議，而是在起訴書中才提出精準刑量刑建議。這就嚴重違背了認罪認罰從寬制度的前提要求，即保障被追訴人對認罪認罰法律後果產生明確的認知並自願選擇認罪答辯。控辯雙方缺乏充分的協商與合意，與具結活動存在量刑信息不完整、被追訴人認罪認罰不穩定等負面效應的疊加，極大地減損了檢察官說服法官採納其精準刑量刑建議的正當性。與此同時，被追訴人如果事後發現起訴書或者判決書不符合預期，很可能反悔或者上訴。這些都在客觀上制約了量刑建議精準化改革的發展。
（二）「明顯不當」標準的模糊化
我國《刑事訴訟法》第201條第1款規定，在認罪認罰案件中，除法律規定的幾種情形外，法院一般應當採納檢察機關的量刑建議。該條第2款規定，法院在認為量刑建議明顯不當或辯方對量刑建議提出異議的情況下，有權建議檢察院進行調整，如檢察院不調整或調整後仍然明顯不當的，由法院依法判決。此規定以「是否採納」為起點，對「如何採納」設置了專門的限定條件，由此使得我國《刑事訴訟法》第201條的兩款呈現遞進式邏輯關係。顯而易見的是，對於絕大多數的認罪認罰案件，雖然法院仍然掌握著最終的裁判權，但立法也適當限制了法院對檢察機關提出的量刑建議的裁量空間。如果法院不採納量刑建議，要麼是存在第201條第1款中規定的五種情形，要麼是認為檢察機關提出的量刑建議明顯不當。其中，檢法兩機關對「明顯不當」的理解分歧已經成為一個「老大難」問題。
對於何為「明顯不當」，立法沒有進行明確界定。實踐中，法官與檢察官分別從各自的理解與辦案經驗出發提出了明顯有別的主張。例如，有的檢察官認為，可能判處1年以下有期徒刑的案件，精準刑量刑建議與法官預期判決之間超過3個月以上的情況，可以被認定為「明顯不當」；有的法官則認為，一年以下有期徒刑的案件，本身的量刑幅度較小，允許量刑建議與法官預期判決之間存在1個月左右的偏差較為合適。從辦案規律角度看，對「明顯不當」的理解存在檢察官與法官的個體化的認知差異。在精準刑量刑建議考核指標的壓力下，檢察機關傾向於對「明顯不當」作限縮解釋，而法院則傾向於對其進行擴大解釋。要知道，從世界範圍來看，以立法形式明確量刑建議拘束力的情況並不多見，而我國則用法律條文明確規範量刑建議的效力，試圖化解檢法兩機關之間在量刑方面出現的衝突。遺憾的是，實踐證明，法律規定沒有起到預期的效果，反而加劇了兩者之間的意見分歧。立法規則上的模糊不明，既為精準刑量刑建議創造了發揮的空間，又沒有表明精準刑量刑建議能否合理限制法官的量刑權，這就為檢法兩機關的認識衝突埋下了伏筆。例如，有的檢察官認為，依據法律規定，法院一般應當接受的量刑建議肯定包括精準刑量刑建議；從法官的角度看，「明顯不當」的判斷標準應當以法官裁量為準，這就意味著法官的判斷才具有根本意義上的法律效力。在這種情況下，為了解決檢法兩機關的認識衝突，有學者試圖對「明顯不當」作進一步的學理解釋，認為應當以人們一般認知所感受明顯錯誤、嚴重偏離為準，包括主刑選擇錯誤，或刑罰大幅度偏離，或者附加刑、緩刑適用錯誤等。也有學者認為，「明顯不當」應當區分為「當與不當」以及「明顯」兩個評價領域，前者由法律明確規定，後者則是完全自由裁量的問題。上述觀點雖然有助於明確量刑建議變更的條件，但仍然沒有深入闡明「明顯不當」的具體情形。從權力屬性的角度分析，檢察機關量刑建議屬於求刑權，而法院作為審判機關掌握著最終的定罪量刑權，因此，「明顯不當」的具體標準由法院來確定，似乎是沒有爭議的。然而這可能會產生風險——對於本屬於合理範圍而法官不宜調整的量刑建議，法官卻為了彰顯其裁判者地位，以「明顯不當」的理由拒絕採納這些量刑建議。目前來看，實務部門的解決方案主要是依據實踐辦案經驗。例如，為避免「明顯不當」的情況，檢察院在提出精準刑量刑建議之前應當完成類案檢索工作，並根據類案的量刑情況確定量刑建議。
（三）控審機關溝通關係的緊張化
量刑建議精準化改革方案還導致了檢察院與法院之間溝通關係的緊張化。通常而言，這種緊張關係表現在三個「認識不一」方面。第一，對何謂認罪認罰的成立標準認識不一，影響了檢法兩機關對量刑結果的認知判斷。在責任刑層面，法院享有確定罪與非罪、此罪與彼罪、犯罪形態等方面的判斷權。檢察院不能與被追訴人就犯罪事實進行協商。既然定罪是確定量刑的前提，那麼，檢察機關提出量刑建議，應當建立在對犯罪事實的認定基礎之上。然而，法官對案件中的犯罪性質以及相關量刑情節的認識可能無法與檢察官保持一致，在這種情況下，法官對於犯罪事實數量、形態的認識的變化，都會直接影響量刑幅度。如果是幅度刑量刑建議，法官在幅度範圍內進行調整，不影響對檢察院量刑建議的採納；如果是精準刑量刑建議，法官不接受量刑建議，將會涉及量刑建議的調整。在預防刑層面，由於被追訴人認罪悔罪態度、退贓退賠情況、有無再犯可能等因素都會直接影響量刑結果，那麼，如果要求檢察院提出的精準刑量刑建議與法院的可能判決保持一致，這就需要檢察官與法官在認定犯罪事實、審查採信證據方面擁有共同認識。然而現實情況是，在現階段，法院和檢察院之間關於認罪認罰從寬制度的認識分歧眾多，甚至連認罪認罰成立標準及其從寬評價效力都存在明確的觀點分歧。在這種情況下，檢察院意欲保證其精準刑量刑建議獲得法院的認可，將必然在溝通方面花費諸多精力。第二，對精準刑量刑建議工作量的認識不一，影響了檢法兩機關對量刑建議改革的支持立場。檢察機關認為其提出精準刑量刑建議的做法，在增加自身工作量的同時，減少了審判機關的工作負擔，這是為了提高審判效率，是貫徹審判中心主義的要求。然而法院對此卻並不認可，例如，有的法官認為，檢察官提出精準刑量刑建議反而增加了法官的工作量，因為長期以來「重定罪、輕量刑」觀念使得檢察官在辦案過程中缺乏對量刑建議精準程度的足夠關注，這意味著檢察官極易忽視一些重要的量刑情節，導致檢察官提出的精準刑量刑建議與法官的預期之間存在明顯的差距。因此，法官往往需要數次調整量刑建議，增加了與檢察官之間進行溝通的司法成本。第三，對精準刑量刑建議調整方式的認識不一，影響了檢法兩機關對量刑建議法律效力的認同。檢察院通常認為，既然我國《刑事訴訟法》要求法院「一般應當」採納量刑建議，那麼，如果法院認為量刑建議不適當的，應當提前告知檢察院加以調整。然而法院卻認為，量刑裁量本身處於動態變化過程，隨著訴訟流程推進，法官通過閱卷與法庭調查、法庭辯論等活動，可能會發現新的證據或新的量刑情節。可見，在刑事訴訟中，量刑存在不確定性，而隨著法官對案件認識的深入，其量刑預期也會隨之發生轉變。如果檢察官在審前階段就提出固定化的精準刑量刑建議，這顯然不符合刑事審判的基本規律。在此前提下，法官直接調整或者採用建議檢察官先行調整的方式，糾正不符合法律規定或認為「明顯不當」的量刑建議，都是屬於量刑裁量的法定範疇，因此，法院無需承擔提前告知檢察院先行調整的義務。可以說，在這種情況下，若缺乏有效的溝通，精準刑量刑建議有可能持續引發檢法兩機關的矛盾衝突。
（四）檢察機關工作內容的複雜化
工作負擔和司法擔責是影響辦案機關選擇工作方案的深層決定因素。作為檢察機關行使公訴權的一種重要表現形式，認罪認罰案件量刑建議是檢察機關與被追訴人及其辯護人或值班律師的共同意思表示，具有承上啟下的關鍵作用。特別是，近兩年來，精準刑量刑建議採納率被納入檢察機關內部績效考核體系，成為影響檢察官工作質效的重要因素。這種績效考核與職業競爭帶來的工作壓力，又會促使檢察機關工作內容發生變化，其中，值得關注的是，檢察機關面臨工作內容複雜化的狀況。這集中表現為以量刑建議為核心的具結、提出、調整等方面。這些會損害檢察機關適用認罪認罰從寬制度的積極性，也會加劇檢察機關和審判機關關於精準刑量刑建議法律效力的認識分歧程度，同樣影響量刑建議精準化改革的實踐效果。
檢察官提出幅度刑量刑建議，只需要在與被追訴人針對量刑範圍形成相對共識之後，交由法院裁判即可。不過，隨著量刑建議精準化改革的推進，為了避免法院不採納精準刑量刑建議的情況，檢察機關不得不採取的做法是，具體承辦檢察官與被追訴人就確定的量刑達成一致後，需要將有關意見報送部門負責人進行審批，特定情況下還需要報至分管的副檢察長審批。例如，某地檢察機關針對精準刑量刑建議設置了額外的審批程序，由特定的檢察官負責對量刑建議進行合法性審查。對於控辯雙方已經完成具結書籤署的情況，還專門設定了量刑建議變更的具體程序——如果法院建議變更量刑建議，檢察院需要先完成內部審批程序；如果需要當庭變更，檢察官可以先變更，然後在庭審結束後補充完成審批程序。又如，某地區的檢察機關採用「量刑官制度」，即刑事檢察部門設立專門的量刑官，量刑官一般由部門的有關負責人擔任。承辦檢察官將提出精準刑量刑建議的案件集中交至量刑官把關，由量刑官負責把握量刑建議的標準以及判斷是否準確。承辦檢察官得到部門負責人的同意之後，才去提審被追訴人並與其籤署具結書。客觀而言，實踐中，這種審批程序比較複雜，即經過層層審核把關，以最大限度地提升精準刑量刑建議的採納率。可見，集中確定精準刑量刑建議的機制，比較容易統一量刑標準，在一定程度上解決了檢察機關量刑能力不足以及量刑建議不均衡等方面的問題。然而與此同時，增加審批程序的做法會損害訴訟效率，這肯定在無形中增加了檢察官的工作負擔。筆者在調研中發現，正因如此，有的檢察官為了規避這種複雜的審批與工作環節而選擇提出幅度刑量刑建議。
三、量刑建議精準化改革的權力配置關係
在優化量刑建議精準化改革方案之前，不管是為了明確量刑建議法律效力還是提升具結活動實質效力，都需要先界定認罪認罰案件中量刑建議精準化改革的權力配置關係。
（一）制度改革背景下的權力衝突
從權力的起源看，現代化國家的建立以權力分化與職能分工為基礎。科學的權力配置是實現社會治理民主化與法治化運作的重要保障。刑事訴訟是一個控、辯、審三方參與組成的結構體系。其中，公訴權與審判權是國家權力的重要組成部分，這兩種權力的分配及其關係組合，無疑將對刑事訴訟程序以及國家權力配置產生結構性影響。其中，在我國，檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，在刑事訴訟中發揮承前啟後的樞紐作用。具體而言，檢察機關在法定權限範圍內行使追訴犯罪、權利保障等職能，法院則掌握國家審判權，負責對案件進行公正審判。經過長期演進，檢法的職能定位與分工已經形成相對固定的司法樣態並直接影響了訴訟活動的有序開展。
縱觀近年來我國司法改革趨向，以審判為中心的訴訟制度改革進一步釐清了公訴權與審判權的權力界限，鞏固了法院作為終局裁判者的地位。不過，隨著刑事案件數量增加與有限司法資源之間的矛盾日漸加劇，如何實現法院審判案件的繁簡分流，成為一個新的改革難題。目前，我國主要探索的改革方案是，推行認罪認罰從寬制度，通過將認罪認罰案件與不認罪認罰案件進行分流處置的方式，引導被追訴人儘早認罪認罰並允許檢察官在審前階段與被追訴人就量刑達成一致意見，從而簡化審判程序。由此，形成了以審判為中心背景下的刑事案件繁簡分流機制的改革路徑。在多層次、多方位的改革制度的影響下，公訴權與審判權不斷發生互動，從而重塑著司法權力格局並形成全新面貌。特別是，量刑建議精準化改革方案使得檢察機關在審前程序中的主導作用日益凸顯，由此出現了公訴權與審判權之間配置關係的新問題。在偵查階段，檢察機關對刑事偵查活動進行監督，通過派駐檢察、聯席會議、退回補充偵查等機制引導偵查機關規範取證，在偵查階段把好案件質量關。在審查起訴階段，檢察機關主導著認罪認罰程序的啟動，同時還擔負權利告知、聽取辯護律師意見的職責。最為關鍵的是，在與被追訴人量刑協商環節，檢察機關需要綜合審查是否符合認罪認罰的法定條件、保障被追訴人獲得律師幫助的權利、提出適當的量刑建議等。在認罪認罰程序中，檢察機關掌握著刑事指控的罪名與量刑主動權，這就不僅在一定程度上擴張了檢察機關的權力，使檢察機關提出的量刑建議對裁判結果產生著直接影響，而且在速裁程序中「法官審查的核心就是協議滿足合法性要求、認罪認罰符合自願性」, 使得「檢察機關成為整個司法系統的中樞，刑事司法的重心發生了位移」。
面對司法權力格局的狀態迅速變化，法學理論界和實務界應當及時予以回應。從規範文本的角度，我國向來堅持「事實清楚、證據確實充分」的立場。因此，刑事訴訟立法與司法解釋均未明確出現「量刑協商」等相關表述。然而，在文本的表述中，又存在允許控辯具結協商以及形成合意的實質內涵。在學理層面，人們仍然沒有明確認罪認罰具結過程的性質究竟是否屬於「協商」以及「協商」的效力。此次關於檢法兩機關之間的量刑裁量分配的爭議，以及法官對精準刑量刑建議所出現的「排斥感」，也主要源於我國長期以來形成的刑事司法傳統與現代刑事轉型過程中司法權力關係變革之間的牴牾。
（二）量刑建議精準化的權力制約
儘管學說探討的分歧猶在，不過，在世界範圍內公訴機關享有對案件的實質處斷權已經成為不可逆的發展趨勢。目前來看，我國已經明確了檢察官在認罪認罰案件中對裁判的實質影響力，這表明通過認罪認罰從寬制度的實施，我國正在構建新型的控審關係。不過，值得關注的是，長期以來，我國的刑事司法深受前蘇聯司法模式影響，呈現出濃厚的職權主義色彩。隨著精準刑量刑建議的廣泛推行，在明確司法權力配置的衝突狀況之後，需要儘快解決圍繞量刑建議法律效力展開的爭論，即量刑建議約束法院裁判的規則與實踐是否構成了對審判權的侵蝕。
立足於公訴權的發展脈絡與邏輯演進，量刑建議權作為檢察機關權力的應有內涵，其實質是對刑事案件審判量刑裁判進行法律監督制約的重要形式。應該說，現代檢察制度產生和發展的一個重要原因便在於發揮公訴權對審判權的制約作用。在我國，傳統上，公訴權對審判權既有制約也有監督。應當明確的是，制約與監督不同，監督須以明確的法律授權為前提，監督者與被監督者具有不同的法律地位，反映了不同法律地位主體之間的約束關係；制約的產生是由於國家權力的互動與影響，此權力的運轉必須以彼權力的行使為前提，例如，在「不告不理」、「控審分離」等原則的影響下，法院行使審判權的前提是檢察機關提起公訴，由此，公訴權與審判權之間呈現出時間與程序方面的相繼性。公訴權對審判權的制約不同於公訴權對審判權的監督，因為前者依據的是公訴權，後者依據的是法律監督權。隨著以審判為中心的訴訟制度改革的深化，我國認罪認罰從寬制度的發展為檢察機關擴大其對法院審判的制約效力提供了機遇和空間。尤其是在輕刑快審的訴訟程序中，庭審省略了調查與辯論環節，量刑程序自然也隨之縮減，庭審程序的大幅度簡化，使得法官擁有更加難以約束的自由裁量權。正因為如此，量刑建議精準化改革使得檢察機關能夠充分發揮公訴權對審判權的制約作用，也使得我國公訴權對審判權的相互制約內涵有了新的發展。
需要注意的是，雖然審判權中量刑裁量得到一定程度上的制約，但檢察機關量刑建議權與審判機關量刑裁量權的權力配置格局沒有因此發生根本變化，而是在基礎上，衍生出關於公訴權內涵新的解釋：第一，通過適用認罪認罰從寬制度，檢察機關可以在審前階段以不起訴的方式分流處理更多的刑事案件，使得公訴權可以實質影響進入審判程序的案件的範圍和數量，畢竟，「以審判為中心」的結構性改造，絕不意味著必須將所有司法裁判決定都匯總於法院；第二，對進入審判程序的公訴案件，按照法律規定，除非出現特殊的法定情形，法院「一般應當」採納檢察機關的量刑建議，這表明檢察機關與被追訴人的量刑合意可以直接影響法院裁判的刑罰結果。對於不符合適用精準刑量刑建議以及量刑建議明顯不當的情況，法官需要進一步說明不採納的理由，從而增強了量刑建議對法官量刑裁量的制約剛性，倒逼其主動提升量刑裁量的公開性與透明度。從這一角度看，認罪認罰從寬制度發展出以「不起訴」為載體制約審判權、以「量刑建議」為載體影響審判權的公訴權制約審判權的新模式。進一步而言，精準化量刑程序模式的改革探索，將過去在庭審中展開量刑調查與辯論，法官進行實時審查的量刑程序進行了時空切割，即在檢察機關主導下，量刑程序轉變為以控辯雙方的量刑合意為基礎，繼而由法官負責審核的程序形態。量刑程序的前置化不僅提高了庭審效率，同時，檢察官的精準刑量刑建議也成為制約法官自由裁量權的有效方式。
總之，筆者堅持認為，對量刑建議的效力強化旨在規範法院量刑裁量權運行活動，實現刑事案件繁簡分流語境中公訴權制約審判權的目的。因此，適時地轉變固有的司法認識，圍繞合作性司法理念形成廣泛認同，才能針對性地設計有益於破除精準刑量刑建議推行阻礙的改革方案。
四、量刑建議精準化改革的統籌方案
筆者認為，司法理念的轉變需要足夠長的時間，在此過程中，可以重點通過系統化制度安排，提高精準刑量刑建議實踐效果，發揮認罪認罰從寬制度的獨特價值。
（一）劃定精準刑量刑建議的適用範圍
我國《刑事訴訟法》對認罪認罰案件量刑建議的適用範圍並未作出明確限制，實踐中，各個地方的做法並不統一。按照《指導意見》的規定，除了新類型、不常見犯罪案件、量刑情節複雜的重罪案件等幾類案件外，檢察機關一般應當提出精準刑量刑建議。這意味著絕大多數案件都以精準刑量刑建議作為量刑基礎。然而筆者認為，從遵循刑事訴訟案件辦理的客觀規律的角度看，提出精準刑量刑建議的範圍不宜過度擴大化。儘管2017年最高人民法院發布的《關於常見犯罪的量刑指導意見》，明確了八類常見的犯罪類型的規範量刑，涵蓋的案件數量佔全國基層法院刑事案件的90%左右，但事實上，該指導意見僅設定了量刑起點與相應的量刑從寬或者從重比例，這種較為寬泛的裁量規則無法滿足認罪認罰從寬案件量刑建議精準化改革的實際需求。因此，鑑於量刑本身在刑事司法中容易受到主觀因素影響的特殊性，精準刑量刑建議的適用範圍應當有合理的限制。在將來一段時間，相對合理的方案是在簡單、輕微的刑事案件中採取「精準刑為主、幅度刑為輔」的量刑建議方式。具體而言，以對輕罪、重罪的案件範圍劃分為根據，一般以三年有期徒刑為界限。對於可能判處三年以下有期徒刑等刑罰的屬於輕罪的認罪認罰案件，檢察機關一般應當提出精準刑量刑建議；對於可能判處三年以上有期徒刑的屬於重罪的認罪認罰案件，由於量刑幅度空間較大、涉及的量刑情節比較複雜，檢察機關更宜採取「幅度刑為主，精準刑為輔」的做法。因此，在量刑規範化等配套措施尚待完善的階段，不應過度苛求檢察機關提出精準刑量刑建議的數量，同時也不應過度強調精準刑量刑建議採納率在檢察機關績效考核中的比重。著眼於遠景，隨著以量刑建議精準化為核心的量刑指南或量刑規範化文件的出臺，以及檢法兩機關對量刑情節適用標準的統一，可以逐步在部分重罪案件中推行適用精準刑量刑建議。
（二）明確精準刑量刑建議的主要標準
精準刑量刑建議的核心在於，為認罪的被追訴人提供確定的、合理的心理預期，從而實現程序的繁簡分流與激勵認罪認罰的效果。然而如果沒有明晰的標準指引，被追訴人所期待的量刑可能落空，對於是否認罪，被追訴人猶豫不決，在認罪後又反悔甚至提出上訴，從而導致改革目的難以真正實現。因此，激發被追訴人主動認罪認罰的前提條件，就是較為確定的精準刑量刑建議標準。如前所述，過於寬泛的量刑規範指導意見尚不足以支撐認罪認罰從寬制度的精細化運作，量刑建議精準化改革亟待更為細緻、科學的量刑指導規範。不過，需明確的是，作為一項自上而下的改革舉措，量刑建議精準化受不同地區的量刑實踐影響而帶有一定程度的差異性。因此，在制定量刑規範意見時，可以由各地檢察院、法院展開先行試點，最後總結全國範圍內檢法系統的量刑改革經驗，具體確定量刑建議精準化的制度方案。
具體到微觀層面，針對我國《刑事訴訟法》和相關司法解釋中「明顯不當」的理解，一個可行的思路是，通過設計一定的幅度規則來界定明顯不當的判斷標準——制定一份量刑規則清單，根據不同量刑情節的刑罰區間，如果法官預期的量刑判決與檢察官提出的量刑建議之間出現偏離，且這種偏離在某一可接受的區間範圍之外，那麼，就可以認定該精準刑量刑建議屬於明顯不當的情形。應當說，量刑建議的精準化程度與案件刑種、刑期以及複雜性密切關聯，法定刑期越重、量刑幅度越寬的案件，檢察機關擬定精準刑量刑建議的難度可能會越大。因此，考慮到精準刑量刑建議仍處於探索階段的現實狀況，應當根據刑期高低與量刑難度進行具體的層級劃分。首先，對於可能判處1年以下有期徒刑的認罪認罰案件，據筆者對司法實踐部門的調查反饋，法院允許量刑建議的偏離程度通常為2至3個月，如偏離超過3個月以上的，一般難以被法院採納。從減少分歧的角度出發，如果精準刑量刑建議與法官量刑判決的預期偏離3個月及以上，那麼，法院需要建議檢察機關調整量刑建議。其次，對於可能判處1年以上3年以下有期徒刑的認罪認罰案件，法院允許量刑建議的偏離程度通常為半年左右。最後，對於可能判處3年以上有期徒刑的認罪認罰案件，根據筆者的調研結果分析，法官普遍期待的量刑建議高閾值偏差範圍穩定在最終量刑的10%至20%左右。鑑於現階段檢察機關量刑建議精準化經驗不足，法院可以與檢察機關提前溝通形成規範文件，以明確「明顯不當」在不同刑種和刑期的案件中的比例範圍。值得注意的是，量刑結果並非機械式的整齊劃一，即使類似的案件也會存在量刑的細微差別。
（三）推進審前具結活動的實質改造
在審前程序中，控辯雙方的具結活動應當是認罪認罰案件的中心環節。對此，應當進行針對性的實質化改造，集中在證據開示、律師幫助、自由反悔等方面。
首先，對於適用認罪認罰從寬制度的案件，檢察機關應當探索專門的證據開示制度，完成權利義務告知、釋法說理、具結協商等活動，並就精準刑量刑建議取得被追訴人的認可。長期以來，域外盛行的證據開示制度備受理論界追捧，但在我國傳統的訴訟實踐中，證據開示的制度設計卻備受冷遇。其主要原因在於，在我國，刑事訴訟立法賦予辯護律師在審前階段較為充分的閱卷權與調查取證權，辯護律師可以通過閱卷的形式了解控方收集的犯罪事實、證據材料等情況，因此，由控方再次進行證據開示似乎缺乏足夠的必要性。應當明確的是，證據開示的義務主體是檢察機關，證據清單不僅向辯護人開示，還需向被追訴人及值班律師開示。在證據清單的內容方面，應明確列明掌握的證據類型與證明內容，清晰展示指控的犯罪事實與罪名。在擬定量刑建議方面，明確提出量刑適用的刑罰種類、幅度和執行方式，並從事實依據、證據依據和法律依據等多方面闡明理由。
其次，促進值班律師法律幫助的實質化。為此，在協商啟動前，值班律師應當先行查閱案卷材料，與被追訴人進行會見，了解具體案情，並記錄會見內容。在具結過程中，值班律師應幫助犯罪嫌疑人理解檢察機關開示的證據，表明其對相關證據是否有意見，同時，根據閱卷以及檢察機關證據開示的內容，與檢察官就案件事實與量刑交換意見。相應地，檢察官有聽取值班律師意見的職責，並對未採納意見說明理由。此外，除了閱卷與證據開示的制度保障，辯護方還有權獲取相關的量刑規範化文件，包括檢察機關引用的量刑指南，一方面，辯護方能夠獲得相對確定的量刑預期，另一方面也能通過明確的量刑依據監督檢察機關的量刑建議的正當性與合法性，從而充分發揮值班律師的法律幫助功能，形成實質化的控辯平等協商機制。
最後，尊重被追訴人的程序選擇與反悔權利。應當說，被追訴人的自由反悔權，可以保證被追訴人以自由意志作出認罪認罰，認可檢察機關提出的精準刑量刑建議。被追訴人對認罪認罰以及量刑建議可以自由反悔，撤回的效力等同於恢復原狀。具體而言，在協商過程中，檢察機關應當充分告知被追訴人自由選擇認罪認罰的權利，並且，其撤回前的認罪供述在後續的訴訟中不得作為對其不利的證據。被追訴人行使反悔權帶來的最直接的法律後果是訴訟程序的變更，因被追訴人的反悔，認罪認罰從寬制度喪失了適用基礎。
（四）提升精準刑量刑建議的質量
犯罪的事實、性質、情節與社會危害程度等都會直接影響被追訴人的量刑。從這一角度看，如果檢察機關能夠儘可能全面、準確地考慮和評價量刑情節，精準刑量刑建議就會儘可能地準確，那麼，量刑建議獲得法院採納的可能性就會更高。沿循這一思路，著眼於提高精準刑量刑建議質量，除了保證檢察官的量刑能力，還可以從下列方面入手。
其一，發揮檢察機關審前程序中提前介入偵查、引導調查取證機制的功能，在偵查階段注重對公安機關收集量刑證據的引導並提供相應的證據指引。受到追訴犯罪思想的影響，公安機關的偵查人員存在著注重定罪證據而忽視量刑證據的習慣，案件到審查起訴階段，檢察機關發現影響量刑的關鍵證據，如果僅依靠事後的法律監督，很可能因時過境遷而無法彌補，由此也直接制約了檢察機關提出量刑建議的精準性。通過檢察引導偵查機制，檢察機關可以通過提前介入的形式及時、全面地幫助偵查人員收集、固定包括量刑方面在內的證據。如今在捕訴一體化的改革背景下，檢察官得以在更早的階段把握案件事實與證據問題，對涉及量刑的證據收集方向及時糾偏，進而為檢察機關提出量刑建議提供準確、科學的決策依據。例如在浙江地區檢察院，案件承辦人在審查逮捕階段就綜合審查案件量刑情節，有針對性地開展適用認罪認罰從寬制度工作，提高案件在移送起訴後的認罪認罰從寬制度適用率及量刑建議精準率。與此同時，檢察官應當提高對量刑建議重要性的認識，摒棄「重定罪、輕量刑」的傾向，注重對量刑情節的查證、審查，充分聽取被追訴人、被害人等訴訟參與人的意見，切實承擔起在指控犯罪定罪和量刑上的主導責任。
其二，最高人民檢察院應聯合最高人民法院聯合修訂完善量刑指導意見以及相應的量刑建議程序，增強量刑建議的說理性。具體而言，在形成統一的量刑規範文件的基礎上，檢察機關應當進一步完善量刑協商文書的說理性。目前具結文書以格式化為主，僅簡要地記載犯罪嫌疑人身份信息、所涉罪名與法律依據、檢察機關量刑建議、被追訴人與值班律師自願籤署聲明等事項。未來，有必要繼續細化具結書結構，除上述內容外，可以增加基本刑、犯罪行為所對應的量刑情節從寬幅度，並根據量刑指南，簡要說明精準刑量刑建議的推導過程。量刑建議的說理化改造，能為增強被追訴人對量刑建議的信賴提供制度基礎，爭取到了被追訴人對量刑建議的尊重，從而可以減少在審判環節辯方提出異議的可能。
其三，充分發揮大數據智慧司法的作用，研發建設具有普適性的量刑建議輔助系統，為檢察機關擬定量刑建議提供充分且可靠的參考。全國部分地區的檢察院已經自主研發了量刑建議輔助系統，例如，重慶市新的量刑輔助系統具備25種罪名的量刑建議、類似案例推送、統計查詢功能；湖北省檢察機關開發的智能量刑輔助系統集合量刑大數據，目前可適用罪名達60個，其中精準量刑規範化涉及罪名20個，能夠涵蓋90%以上的公訴案件。此外，部分省市檢察院與現代科技企業展開合作，通過研發以刑事定罪量刑預測為核心的人工智慧法律服務系統，配有理論量刑預測和實際量刑分析「雙系統」進行相互印證，為檢察機關推進量刑建議精準化改革提供保障。
（五）健全精準刑量刑建議的調整方案
在提高精準刑量刑建議質量的同時，還需要妥當處理量刑建議不當的情形，即量刑建議調整方案。從實踐運行來看，法院認為需要調整精準刑量建議的主要包括兩種情況：一是未出現新的量刑情節，但檢察官提出量刑建議明顯超出合理的量刑範圍；二是審判階段出現了新的量刑情節，如被追訴人退贓退賠、獲得被害人諒解等從輕情節或發現被追訴人繫纍犯、慣犯等從重情節，量刑建議不再適宜而需要進行變更。量刑屬於法官的裁量權限，但從尊重控辯雙方量刑協商結果的角度而言，無論出現上述哪一種需要變更的情形，法官都不適宜在未建議檢察機關調整的情況下，直接作出改變精準刑量刑建議的判決。因此，在調整程序的設置方面，對於需要變更的量刑建議，法官應在規定的時限內將案卷材料退回檢察院，並附帶量刑建議調整建議書，調整建議書應明確量刑變更的理由與量刑情節相對應的法定量刑範圍。檢察機關在收到調整建議後，應與被追訴人及其律師重新進行具結協商，籤署認罪認罰具結書並移送至法院。當然，基於量刑建議屬於控辯協商的共同意志考量，與明確的調整方案並行的是，法官可以採取更為柔和的溝通方式與調整策略，從而避免檢法之間的直接衝突。值得注意的是，量刑建議的從輕調整一般能得到被追訴人的認可，而量刑建議的從重變更則很可能誘發被追訴人拒絕具結協商甚至拒絕認罪的後果。當控辯雙方無法達成統一認識時，檢察機關應徵詢被追訴人及律師意見並書面記錄，將案卷材料附上程序轉換文書一併移送法院，建議法院適用普通程序進行審理。基於維護國家公信力和司法權威性的考慮，在認罪認罰案件中，除非出現了被追訴人拒絕賠償、再次故意犯罪等情況，否則檢察機關不可隨意撤銷既定的量刑建議。此外，對於速裁案件，由於訴訟時限較短，變更方式可以適當簡化，例如製作統一的量刑建議調整格式文書或利用法檢系統共享平臺，以實現文書的「無紙化」流轉。
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作者/來源：法律讀庫
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