帕拉格·康納:為什麼中國人看待民主印度時帶著憐憫?

【還未從川普崛起中緩過神來的西方，今年又要迎來荷蘭、法國、德國等國的大選。許多人把當前西方政治的不確定性歸因於民粹政治的興起，卻忽略了根植於西方內部的問題：作為治理手段的民主本身，被當成了目的和解決問題的辦法。新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心高級研究員帕拉格·康納在新著《美國的專主制：信息國家的崛起》中，以瑞士和新加坡為原型，提出一種無關民主、重視治理質量、由專家集體領導的治理範式——「專主制」。

經作者授權，觀察者網翻譯全書並陸續以連載的形式刊登中文版，本文節選自原書第一章「治理模式演變」的第三節「從民主到良政」。觀察者網楊晗軼譯。】

《美國的專主制：信息國家的崛起》

自冷戰結束以來，民主的傳播遭遇了許多絆腳石，其中自身因素是主要原因：民粹主義綁架了阿根廷、匈牙利等國政府；政治強人主導的民族主義把持了俄羅斯、土耳其和委內瑞拉；政變和腐敗阻礙了巴基斯坦、奈及利亞等國。史丹福大學教授拉裡·戴蒙德研究發現，在1999至2011年期間，「民主國家崩潰」的速度，相較1986至1998年期間翻了一番。非政府組織自由之家在2014年的報告中指出，有54個國家的政治和公民權利正在惡化。雖然在名義上，世界上大多數國家實行的都是選舉民主制，但民主國家越多，民主制反而背上越大的惡名。

單單「民主」一詞，越來越無法反映出一個國家的治理方式，以及治理的良善程度。根據民調顯示，從墨西哥到義大利，今天的許多民主國家恰恰是政治家最得不到民眾信任與尊重的地方。在伊朗和俄羅斯等國，選舉只是安撫民心、釋放民怨的工具，其存在目的在於為政權爭取呼吸空間。（學者史蒂文·列維茨基和盧肯·威恰如其分地將這個現象稱為「競爭性威權主義」，即由民主選舉產生的政權利用權力削弱反對黨，鞏固自身統治。）在這些國家，法治更像是依法施政，也就是說不存在高於政府行政部門的法律權威，法律只是政府濫用權力的工具。有過半俄羅斯人認為普京領導的執政黨隊伍裡充斥著「奸詐的竊賊」。在巴西，經由民主選舉產生卻毫無治國能力的盜賊統治集團，遭到了中產階級的拋棄。單憑民主選舉，顯然不足以確保負責任的治理。

在亞洲，民主也不過意味著各個固化的選票庫走走過場，談不上政治進步。作為世界人口最多的民主國家，印度的選舉長期以來一直有如拍賣，政客們通過給選民（尤其是本民族選民）贈送大米或平面電視等實物，繁瑣卻毫不隱晦地拉票賄選。（見坎切•錢德拉《為何種族黨取得成功:在印度的贊助和民族統計》。劍橋：劍橋大學出版社，2004。）用印度學者拉瑪昌德拉•古哈的話說，印度政治一向是由「家族企業」掌管的。印度國大黨為了討好選民，增加了關鍵選舉邦的部長席位，以致到2013年，曼莫漢·辛格總理的內閣成員數量已經增長到28名。曾堪稱印度政治鐵肩的國大黨，已經墮落為一個由義大利女族長（譯者註：指出生於義大利、後加入印度籍的索尼婭·甘地）和她拙口笨舌的兒子（譯者註：指任國大黨副主席的拉胡爾·甘地）把持的烏合之眾。孟加拉國的情形也差不多，民主是一場無休無盡的紙牌遊戲，兩個統治家族利用規則爭奪對部委和法院的控制權，旨在削弱對方的實力——只有當需要立法限制司法獨立和新聞自由時，它們才會達成一致。

這不是美國開國元勳們的願景，卻是許多「民主國家」的實質，世界大多數人口都生活在這樣的國家裡。在這些國家，幾乎沒人對民主制度抱有幻想。同樣，美國人也應該活在現實裡。

想像你位於一個人口眾多、剛剛擺脫殖民統治或終結獨裁的亞洲國家，姑且稱其為亞細亞國好了。你即將就任亞細亞國的新總統，你希望複製哪個國家：中國還是印度？新加坡還是菲律賓？越南還是印度尼西亞？在亞洲許多地方，人們看待印度、印尼和菲律賓（三國總人口數接近17億）的民主制度時，目光裡交織著憐憫與希望：憐憫是因為這些國家如此貧窮、如此管理不善，希望則是因為盼它們振作起來，像新加坡甚至馬來西亞、越南、泰國等治理水平更高的專家統治型國家看齊。馬來西亞雖深陷腐敗，卻能建成一個穩定的現代多民族國家，其基礎設施堪稱世界先進水平，繁榮程度也與日俱增。越南雖是一黨執政，卻通過大規模現代化建設減少了貧困，並且大量吸引外商投資，為其勤奮且具備較高技術水平的勞動人口解決就業問題。2014年的泰國政變推翻了無能的民主政府，成立軍政府；在2016年的新憲法公投中，泰國人支持軍方的政治角色常態化。這些國家的政權雖都不夠理想，但治理水平還是比孟加拉國或印尼高出太多。

幾十年來，印度、印尼和菲律賓經歷了太多屆無能、可悲的政府。正因如此，它們近年來都選出了看似具有專家統治傾向的領導人。民眾已不再滿足於商業繁榮，然而政治癱瘓的國家。他們受夠了「在政治逆境中茁壯成長」等居高臨下的陳詞濫調，把手中的選票投給了不拐彎抹角，專注於基建、就業、教育和科技的新政府。

專家統治是亞洲的未來所在，這是我們關注它的關鍵原因。當社會意識到民主無法保證國家走向成功的時候，專家統治便成為了某種形式的救命稻草。民主制發展到最後往往走向自我厭惡，轉而投票支持專主制。試想一下：印度、印尼和菲律賓這三個國家的民主制度，曾經至少有一代人的時間是運作良好的，但現在世界關注的是身份證數位化、削減行政繁文縟節、建立經濟特區等事項，而這些想法統統來自專家型領導 。現代化的東亞社會越來越自由，終將朝著更良善的治理形式演變，更好地平衡政治開放性與專家統治的目標導向性。

對亞洲大眾來說，民主選舉早該產生專家型官員。印度總理納倫德拉·莫迪和印度尼西亞總統佐科·維多多都有過當省級領導人的經驗，他們了解過地方人民的需求，也曾把理念付諸實踐。他們的例子提醒我們，擁有實地治理經驗的領導人，往往是比代議型政客更合適的選擇，即使沒有精英背景也可以努力成為專家型領導人。眾所周知，莫迪當上印度總理雖然靠的是民主選舉，但他本質上是個「開茶鋪出身的專家型領導」。他對「百日計劃」之類的過場話全無耐心，甚至在2015年讓印度舉國哀悼新加坡前總理李光耀的辭世。

西方政治評論家認為，專主制沒有解決「壞皇帝」的問題，好官員終將被壞官員替代，因此民主制具有顛撲不破的優勢。然而美式民主的黨派積怨，是印度最需要戒除的。在過去五十年裡，印度和中國政權的績效差異千真萬確地證明，促進增長的是市場資本主義而不是民主，促進社會福利的是政府能力。英士國際商學院院長伊利安·米霍夫通過研究世界銀行的全球治理指標（WGI）與經濟增長的相關變量發現，與成功相關的是法治而不是民主。（世界銀行的全球治理指標（WGI）按六大類指標對各國進行排名：話語權和問責制、政治穩定性、政府有效性、監管質量、法治，以及腐敗控制。）

印度的新型專家官員們認識到，與中國不同，印度在建立全國性統一政府之前經歷了政治權力的下放，這意味著其整體權力遠不及所有部分的總和。歷屆印度中央政府長年靠撥款換取各邦的忠誠度，致使分離現象愈發嚴重。印度剛獲得獨立時只有14個邦，如今已有29個。莫迪的作為不是要逆民主而行，而是要改變分權導致的長期積弱，只有這樣才能開展一系列現代化之建設，包括花費1500億美元修建鐵路，推行全國性產品和服務稅，以及把建公廁擺到建廟宇更重要的位置上。儘管莫迪的缺點顯而易見，但對印度來說，他提出的專家統治口號「政府最小化、治理最大化」，已不啻為一大進步。

西方思想中有種深深的自滿情緒，它將政治與治理、民主與政策落實、過程與結果混為一談。如果只是表面上一再重複民眾的願望，而現實中卻看不到效果，那麼這不是「人民的意願」。與印度等民主國家比較，中國波瀾壯闊的崛起向世界昭示，一個不民主但卓有成效的體制，也比過於民主卻一事無成的體制更優越。民主國家要獲得民眾的稱頌，就必須向民眾交付結果。選舉是一種確保政府問責制的工具，而不是交付結果的方式。民主制度在組成政府過程中的投入合法性，永遠不能取代政府交付結果過程中的產出合法性。

治理良好的專家統治型國家，對投入和產出同樣重視。它們的合法性既來源於政府組建過程，也來源於落實政策、向公民交付結果的過程——包括：堅實的基礎設施、公共安全、清潔的空氣和水、便捷的交通、便利的商業活動、高質量的教育、優質的住房、可靠的兒童保育、言論自由、工作機會等。對專家型官員來說，在這些事務上拖延或不作為，本身就構成了一種腐敗。在專家治理型國家，政府總考慮著如何解決問題，而不會無休無止的推諉責任，也不會把停滯不前作為一種常態。

當我們停止布道式的宣揚民主，不再給人民帶來非必要的痛苦，開始探尋政府正確的方向時，虛無就終於能轉化為實質。從長遠來看，國家治理的質量比政權種類更重要。良善的治理自然能使政府獲得信任。新加坡人對本國公共機構高度信任，因為它們既卓有成效，又幾乎與腐敗絕緣。正如託馬斯·弗裡德曼所說，「新加坡不是一個徹底的民主國家，但它的領導人每天都要問，如何使國家變得更好。如果各方面制度均已健全，而人民又認為政府是公正的，那麼民主與否只是一種選擇罷了。」實際上自1960年代以來，新加坡一直自稱是「行動派民主國家」 ，最近又提出「解決問題式民主國家」這個稱號。

新加坡和中國可以理直氣壯地說，自己在不照搬西方模式的情況下獲得了成功。如今的，民主國家的公民呼籲政府向專主制國家靠攏，而不是反過來。事實上在民主化的南非和印度，中國式著眼長遠、自上而下的決策模式都不乏堅定的支持者。畢竟，「共產主義」中國的普通人，幾乎在方方面面都比「民主」印度的普通人領先許多。因此，中國人對政府的信任程度也理所當然遠高於印度人。正如一位中國學者所說：「中國人不愛政府，但他們信任它。

前文所述的一切，並非意味著民主毫無可取之處，它不僅是合法性的重要基礎，也是專家統治獲得成功的核心支柱。民主應被看作追求高遠的良政目標過程中一套必須遵守的原則，而不是普世性的解決辦法。所有現代社會都希望囊括所有良善治理的元素——領導問責制、國家穩定、政治包容性、公共服務的有效落實、高質量監管政策、透明的法治、低腐敗、無偏私的司法機構、公民自由、權利保護、創造經濟機會以及其他變量——珍視它們的絕不僅有美國。真正重要的是在實踐中執行，具體體現於法律的制定、官僚機構的自主性以及政策執行的有效性等指標。

政府成功與否，適應外部條件高速變化的能力很重要。良善的治理需要把握複雜的全球趨勢，加速制定具有遠見的戰略，這些都不是單憑民主就能保證的。過去，人們指責專家型領導無法應對複雜性; 今天，無法適應新現實的反而是民主國家。其實，今天的專主制國家與數十年前被稱為技術官僚型的國家幾乎沒有任何相似之處。它們告別了毛澤東時代的個人崇拜以及蘇聯的計劃經濟模式；它們進行民事治理而非軍事統治；它們提倡政治包容性，不結黨營私；它們喜歡用數據說話，而不盲目遵循教條；它們具有透明的程序，不黑箱操作。是的，就連全世界最古老的民主國家，也比你想像中更加偏向專家統治。

（觀察者網楊晗軼譯）

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