法律乃「國家之大信」,具有普天之下,率土遵行的特點。因此,中國古代非常重視對民眾的法律教育,並將它作為化導民風、讓百姓知法守法及預防犯罪的制度性規範來執行。自周朝制訂成文法開始,就有「月吉讀法」的傳統。明朝進而將民眾不易通曉的法律條文,翻譯成白話,頒發到全國各郡縣,要求「戶戶有此一本」,目的是讓百姓周知而不易犯。
清朝康雍乾時期,國家處於「盛世」,法律體系逐漸完善,對民眾的法律教育也提升到制度層面。具體做法主要有三個方面。
一是普法宣講成為定製,並納入官員考核系統。雍正七年,在全國各州縣城鎮,普遍設立公所,每月初一、十五兩天,即朔望之日,由州縣官率同教官,以及佐貳雜職各員,親至公所,齊集兵民,進行宣講。在大鄉大村,人口稠密的農村,普遍設立鄉約所,在舉人生員內,選老成有學行的一人作為約正,再選樸實謹守的三四人為值月,每月朔望之日,齊集全鄉耆老、裡長及讀書之人與百姓宣講。講讀的內容有兩項,一是《聖諭廣訓》,二是國家法律。《聖諭廣訓》是依據康熙帝的《聖諭十六條》,由雍正帝親自闡釋的萬言訓諭。這十六條也是勸諭民眾承擔法定義務、遵守公序良俗的權威,簡約而又通俗易懂的行為規範。具體內容是:敦孝悌以重人倫;篤宗族以昭雍睦;和鄉黨以息爭訟;重農桑以足衣食;尚節儉以惜財用;隆學校以端士習;黜異端以崇正學;講法律以儆愚頑;明禮讓以厚風俗;務本業以定民志;訓子弟以禁非為;息誣告以全良善;誡窩逃以免株連;完錢糧以省催科;聯保甲以弭盜賊;解仇忿以重身命。
從廣義來說,「聖諭十六條」中的每一條與法律緊密關聯,因而要求官員在宣講過程中,每一條都要直接與大清律例一一對應進行串講。如「和鄉黨以息爭訟」的宣講,直接把尊老愛幼納入社會規範,「你們若不和鄉黨,便犯了律上所載:鄉黨尚齒,違者笞五十的罪了」。再如「完錢糧以省催科」一條中宣講:「你們若不完錢糧,就犯了律上所載:人戶所納錢糧,以十分為率,一分不足者杖六十,每一分加一等。其勢豪大戶不納本戶秋糧,五十石以上問罪監追,完日發附近充軍的罪了。」其他各條也全部與「法律所載」一一對應,進行宣講。
講讀的另一項內容是狹義的法律,即清律。雍正帝深知百姓往往因無知而犯法,特命刑部、禮部等相關機構,刊刻法律,使之家喻戶曉。
清朝規定,宣講不得流於形式,更不能走過場。法定程序是:必須由州縣官將聖諭廣訓逐條講解,務求用百姓聽得懂的語言,還要用民間常發生的事例做比喻,使百姓真正理解、通曉。並將所刊刻的法律條文,明白宣示,使之凜然警惕,不敢觸犯。州縣官曆來有父母官的稱謂,要求他們如父之教子,師之誨弟,懇切往復,孜孜不倦,百姓圍繞一周,環聽之下,觸動內心,日遷善而不自知。
乾隆五年,《大清律例》在全國頒布實施。乾隆帝採納雲南按察使張坦熊的奏請,進而把宣講法律納入官員考核系統。由州縣教官負專責,按季輪流,親自赴所轄鄉村市鎮,將聖諭廣訓及法制禁令,進行宣講。務必令全體百姓,乃至老幼,全部知曉。如果著有成效,由上司察實保題,從優議敘。反之,如有玩忽從事,以及在宣講過程中需索滋擾等弊端,分別參處,追究責任。上司如果徇隱,即以徇庇例處分。
整體上看,雍乾時期的普法宣傳,頗有成效。很多士家大族,都將「十六條」及易犯法律條文,納入家法族規中。
二是對民眾容易觸犯的專項法律,進行警示教育。雍乾以來,伴隨人口急劇增長所帶來的社會矛盾越發突出,而因田宅錢債所謂民間細故而引發的刑案大有高發之勢。為此,雍正二年特頒諭旨,將《大清律例》內所載《鬥毆律》等,逐條摘出,進行通俗解釋後,經審查通過,頒發各省,令地方官刊刻出來,在大小鄉村,處處張掛,如因風雨損壞,重新翻刻、張掛。乾隆元年,又採納廣東按察使白映棠的奏請,把百姓最容易觸犯的條文,如盜賊、窩家、人命、鬥毆、私鹽、私宰、賭博、犯奸等類,從清律內摘出,詳晰註解,匯成一編,於每月朔望,逐條講解,務使農夫稚子,皆可通曉。並令地方官刊刷成帙,廣為傳布。第二年,乾隆帝在批閱司法機構呈報的案件時,發現各省命案,大多是因鬥毆而起,甚至挾持兇器,互相殺傷的案件,時有發生。乾隆帝認為,這都是因為百姓平日不知法律,而地方官又不能時時化導,使無辜百姓日蹈法網而不能止。本著儒家不得「不教而誅」的法律理念,為此他諭令各省封疆大吏,以後必須督率有司,多方宣諭,實力勸勉,務使閭閻鹹知法紀,顧惜身家,遠離罪戾。河南按察使隋人鵬據此進而奏請,將雍正皇帝頒發的有關《鬥毆律》的上諭,及刑部遵照諭旨所開列的《鬥毆律》各項條款,通行刊刻,在講約所設立專門刊刻法律的石坊,使百姓觸目驚心,並令約正每次宣講上諭之後,再唱讀法律條文。在僻遠鄉村,不能遍豎碑坊,仍照例刻示張掛。如此一來,萬民共得觀覽法律,互相講論,時存提撕警戒之心,其好勇鬥狠之習,得以化解,命案也可以逐漸減少。清廷予以採納。
鑑於江南等地因災害頻生而致「民變」多發的情況,乾隆帝在動用國帑賑濟斯民的同時,考慮到百姓「罔知禮法」,特設「宣諭化導使」,派四員前往地方,專門就國家法律、政策進行宣傳教育。此舉受到署理兩江總督尹繼善的質疑,他奏請停止,乾隆帝批評他說:多一番宣諭化導,小民自然加一番提撕警省。況且教化者,乃是國家之大務。卿是讀書人,不可看輕此事。堅持實行近二年之久。
清朝不但在全國城鄉普遍刊刻、講解民眾易犯法律條款,而且,根據各省不同的民風習俗,進行有針對性的法律警示教育。乾隆十二年,江西按察使黃嶽牧上奏說:刊刻的律例告示,易遭風雨,且愚民目不識丁,難以通曉。為此他提出,將《大清律例》中與江西省百姓所常犯的條文,摘出刊刻成帙,按州縣大小分發,散給各鄉約保人等,令其宣講誡諭。仍聽各縣刷印遍給,廣為傳播,隨處曉諭,使百姓常存懷刑之念,不敢輕犯。乾隆帝對江西的做法予以肯定。
三是公布犯罪情由,警誡民眾守法。清朝對命盜重案形成一套嚴密的審轉覆核程序,秋審制度更體現了中國古代司法文明的重要成就;而對社會危害大的極端犯罪行為,多採用不經秋審的簡易處理程序。無論前者還是後者,都要公布犯罪情由,目的是警誡民眾守法。乾隆二十五年,由都統覺羅勒爾森奏請,經刑部議準:凡決不待時的犯人,地方官將正法人犯姓名、犯罪事由張掛告示,使百姓知悉。乾隆三十八年十月,乾隆帝以國家慎重刑罰,而秋審招冊內情實應勾決的人犯,每年總不見少,難道是朝廷的教化沒有效果,抑且是百姓不知犯法之由,而輕蹈重闢乎?為此確定:秋後處決時,將犯人必應正法情節,摘出簡明數語,揭示通衢,俾百姓觸目警心,不致輕罹法網。
兩年後,陝西巡撫畢沅上奏說,他巡歷陝西各地,所至之處,無論城鄉村鎮,每見張貼謄黃諭旨處所,黎民接踵摩肩,群觀聚誦。為此他奏請將各省立決人犯,由刑部摘敘簡明情節,按月匯查進呈,頒發該省督撫,刊刷謄黃,分發通省恭貼,則隨時逐事,百姓得以共見共聞。使得百姓鹹知律法森嚴,互相儆惕,不輕罹法網。乾隆帝對畢沅的奏請非常重視,發交刑部討論通過後,令各省督撫於奉旨後,將該犯應處決、應末減之處,就案情摘示。
清朝對民眾的法律教育,貫通有清一代,而以雍乾時期最為突出,這一時期的效果也堪稱最好。這項制度的推廣,對保障國家政策的實施,特別是法律功能的實現,具有重要意義,構成了「盛世」圖景的重要一環。
(作者系中國政法大學法律史學研究院教授)