水文化 | 防洪減災的歷史演變

人類社會生存在地球上，地球自身和周圍天體對它的作用都使得地球表層不時發生運動和變異。每當自然變異危及人類生存安全，就產生了災害。可見，災害大都源於異常的自然變異。因此，較之戰爭、交通事故等人為災害而言，以往都將這種主要由自然異常導致的災害稱為自然災害。

從長時序來看，地球自然現象的變異呈周期性震蕩，然而從歷史時期來看，災害卻是在持續增長，並不同於自然變異圍繞一個均值的上下波動。自然災害持續增長的原因是什麼？導致災害及其強度變化的因素，除去自然變異外是否還有其他？歷史災害規律和災害成因的理論研究表明，脫離人類社會發展，單純從自然變異來討論災害的成因和增長是不全面的。

古代對水患本質的認識

歷來都將洪水災害稱為自然災害，並強調指出，水災的發生是由於出現了超常的大洪水所致。象形文字的「災」字，字形最初是由川、田、火和家等符號所組成，以後演化為「災」，上面是川、是水，下面是火。即以經常發生的嚴重的水、火之災作為災害的代表。但是古人又同樣認識到，人類社會發展，也存在引起和增強災害發生的因素。

西漢年間，自漢武帝時期開始，黃河頻繁決溢，成為朝野關心的國家大事，之後，陸續提出過多種工程治黃方案。大約在公元前6年，賈讓提出治河三策。這是流傳下來的最早的治理黃河的規劃方案，並以國土開發要適應洪水規律以減輕水災損失的主張獨樹一幟，對後世有重要影響。

賈讓在其治河對策中首先分析了黃河演變的歷史。他指出，古代的時候，河有河的流道，人有人的住處，各不相干。河流兩岸並不築堤，只是在居民區附近修些矮小的堤埂防護一下。這樣，既有居民區靠近水源的方便，夏秋季節的洪水又可以四處遊蕩而不受約束，雖有洪水而無所謂水災。但是到了戰國時期，各國為了各自的利益，開始在兩岸築堤防洪，堤距約50裡，洪水尚不至於被束縛得過分嚴重。然而此後情況進一步惡化，人們貪圖黃河肥美的灘地，逐漸在堤內加築民埝，圈堤圍墾。圍墾一再深入河灘，以至大堤之內又有好幾道民堤。民堤離河床遠的不過數裡，近的只有一裡多。河床寬窄不一，河線再三彎曲，嚴重阻礙行洪，可見，由此造成洪水泛濫，房屋田產被淹沒，那也是人們不能克制自己的擴展欲望造成的。在歷史分析的基礎上，賈讓提出了治河上、中、下三策。並開宗明義地提出：「古者，立國居民，疆理土地，必遺川澤之分，度水勢所不及……使秋水多得有所休息，左右遊波，寬緩而不迫。」這是賈讓思想的核心，意思是治河必須適合河流和洪水的客觀規律，留足容蓄洪水的去處。人們的生產和生活應主動避讓洪水，在滿足洩洪以外的地方（「度水勢所不及」）去進行，而不能過分地侵佔河灘，壓迫洪水。也就是說，人們的防洪努力，一方面要改善生存條件，改造不利的自然環境；另一方面也要遵循自然規律，主動地限制國土開發利用的強度以適應自然。主動與河流洪水的規律相適應的自然觀，是客觀的和積極的。此後也不斷有人繼續闡發對於災害本質和防洪減災方針的理解。

元代延祐元年（1314年），在一個政府文書中說到：「黃河涸露舊水泊汙地，多為勢家所據。忽遇泛濫，水無所歸，遂致為害。由此觀之，非河犯人，人自犯之。」重現了西漢末年賈讓所描述的圍墾河灘的不良後果。本來是容蓄黃河漲溢的容水之地，權勢之家卻要在水少時土地涸露的年頭據為己有，開發耕作，如此，在洪水到來時必然遭災。這顯然不能全怪洪水危害居民，而是居民住到本來是容蓄洪水的河灘裡去自找災禍。這些認識都是在單純運用工程防洪措施幾乎走投無路的情況下提出的。

此外，建設蓄滯洪區也是人與洪水的另一種相處之道。漢代的蓄滯洪區稱作「水猥」，據說早年間就有。王莽時為免除黃河決溢，有個名叫關並的獻策說，在今魯西南一帶有大約180裡範圍的貧瘠窪地，「可空此地，勿以為官亭民舍」，而把它用來蓄滯洪水。後此歷代均有此類防禦大洪水的設施，如《元史·河渠志》記載，延祐年間朝廷討論治黃方略時就曾有人提出，陳州（今周口市一帶）有地勢低洼的三縣常受黃災，民生困苦，於是建議，既然控制黃河洪水決溢沒有把握，不如棄小就大，將這一帶舊有蒲葦地裡的居民遷出，免其賦稅，周圍築起圈堤，用來滯蓄超標準洪水。

這些認識看似消極，實際上包含著人類發展要主動適應洪水客觀規律的合理內核，也就是說，要想有效地減輕水災損失，除去大力興修工程控制洪水外，還必須控制盲目的國土開發所引發的致災因素。當然，隨著人們調蓄洪水工程能力的不斷提高，人與洪水相適應的規模和形式也會有所不同。

曲突徙薪的重要性

20世紀80年代以來，國內外對災害本質屬性的認識均有理論進展。

20世紀80年代初期，我國水利部門開始引進工程與非工程措施相結合的防洪減災策略，並開始進行部署。1991年，我們從理論層面闡釋了水害的本質屬性，其內涵是：洪水災害概念包括兩個部分，一是洪水；二是災害。洪水是一種自然現象。在這裡，人所面對的主要是自然屬性的洪水，而洪水災害則是超出工程控制能力的洪水作用於人類社會。總之，所謂全社會的防洪減災體制，應既要能夠有效地承擔向自然屬性的洪水作鬥爭的任務，也要能夠面對災害的社會屬性，擔當起統一地、有權威地組織實施防洪減災的任務。這裡首次提出了災害原始的本質的屬性包括自然屬性和社會屬性，二者都是災害的本質屬性，缺一不成其為災害。

同時，在國際社會上，對災害的本質也有了新的表述。

2000年10月11日，時任聯合國秘書長安南在國際減災日文告中說：「人們越來越多地意識到，所謂自然災害並不完全是自然產生的，事實上學術界已經主張儘量減少自然災害一詞的使用，而只稱作災害。學術界的忠告是明確的：導致災害損失上升的主要原因是人類活動。」

2001年，聯合國國際減災戰略特別工作組對自然災害的定義是：「自然災害是侵襲了易受損害社會系統的一種自然現象所造成的後果。自然現象並不必然導致災害，只是當它們對人類及其所處的環境產生影響，並達到嚴重程度時才成為災害。」

災害不能簡單地稱之為自然災害，那麼到底應該怎樣表述？比較而言，可以認為災害具有雙重屬性，即自然屬性和社會屬性。

長期以來，人們認為洪水是超常量降雨所致，是自然現象。但是從氣象、水文等自然條件來看，各條江河自然態洪水都有相對穩定的量級和發生概率。然而，自近代以來，很多國家的水災損失無不幾倍、幾十倍地增長。因此，將近幾十年和前幾十年相比較，既然洪水量級和發生概率差不多，而水災損失卻大幅度提高，顯然無法只從自然變異來解釋，而應進一步從社會環境方面去尋找。對於洪水災害來說，人們拓展生存條件引起的環境變遷，對土地資源的掠奪性開發，導致生態環境的破壞加劇了災害的增長。另一方面社會發展中對國土資源的不合理開發和利用，更直接深入到原來的洪水容蓄場所，導致災害增長。

可見，探討災害增長的成因，只停留在研究洪水的自然變異方面，制定防洪對策時，只注重採取工程技術措施控制自然態洪水的認識，是不夠全面的。

在古代，自然屬性成為災害主要的成因。而在近代，既由於社會對災害更加敏感，又由於大規模改造自然的活動，助長了自然變異，甚至使得社會致災因子躍居自然因子之上，成為災害增加的主要因素，那麼減輕災害損失就應從調整和規範社會發展以適應自然規律方面作出努力。

社會的不適當開發會引發水災增長的事實，古人曾經多次說過。災害的雙重屬性的表述則更進一步揭示了災害的本質屬性，其根本點在於，修建防洪工程只是手段，減少災害損失才是最終目的。防洪減災的目標是以最小的投入，換取最大的減災效益。

《漢書·霍光傳》中講到這樣一則故事：一齊國人置新屋，鄰裡祝賀。有人建議主人將煙囪拐個彎，再將灶旁柴草移開，免得火星竄出，引發火災。主人置之不理。不久失火，鄰裡急往救之。事後主人殺牛置酒酬謝，因救火焦頭爛額者請上座，唯獨忘記建議預防火災者。有人取笑說：「曲突徙薪亡恩澤，焦頭爛額為上客。」後來演化為一個成語「曲突徙薪」，隱喻事先消除致災因素和防災救災同樣重要。

建在雙重屬性上的治水方略

從學科分類角度來看，在「災害的雙重屬性」提出之前，治水主要是研究洪水規律和建設水利工程與控制洪水的技術，屬於自然科學範疇。而建立在災害雙重屬性理論概念上的治水方略，是聯合自然科學和社會科學的範圍更大的學科體系。這種聯合體現出當代科學發展在分析基礎上進一步強調綜合的總趨勢。

從水利科學來看，不僅與水利直接相關的自然科學各分支之間是彼此聯繫、相互影響的，而且與社會、經濟、環境等科學也密不可分。由於治水問題的邊界條件十分複雜，表現出較強的經驗性，因此，歷史的經驗有重要價值，尤其在宏觀問題研究方面。為了進一步理解災害的本質屬性，還有必要從哲學方面尋求支持。

洪水是一種自然現象。防洪減災是人們發展水利、制約水害、恰當處理人與自然關係的一種努力。在人類社會發展過程中，人和洪水的關係也隨之發展。最初人們為躲避洪水的危害，不得不「擇丘陵而處之」，住在洪水一般淹不到的高處。此後發明了堤防，人們和洪水的關係進了一步，可以「水來土掩」，修築堤防限制洪水的泛濫。近代發明了混凝土，人們可以修建高壩大庫滯蓄洪水，調節河流天然徑流。在自然面前，人們又多了一些主動。

古代生產力低下，自然力對於人類社會處於支配的地位。人們不得不懷著敬畏的心情，更多地關心和記錄自然變異對人類社會的影響，注重天文、地理與人事之間的綜合思考。雖然古人對於自然規律的認識不及今人之深刻，但這種把問題綜合辯證地來看的古老自然觀和世界觀，同樣適用於現代人處理人與自然的關係，因此歷史可以成為借鑑。

我國防洪戰略的進步

水是一切生物維持生命必需的資源，人類社會的發展既離不開水的養育，又難以避開大水的侵害，古今中外均同此理。社會要發展，就要加強對自然水的調控和管理，這是人類社會與生俱來的生產活動。然而當人口繁育和土地開發相當普遍以後，與水爭地又勢不可免。客觀冷靜判斷防洪和社會發展形勢，是防洪減災的工作基礎。

第一，興建防洪工程控制洪水災害是非常必要的，同時又是有一定限度的。

一方面，興建防洪工程必須有資金和科技投入，因此，防洪能力建設直接和社會經濟發展水平和科技水平相關。另一方面，減災效益並不是和減災投入呈線性關係，不是減災投入越多，效益越大，而是投入達到一定水平，同等的減災投入所帶來的效益就會下降。

另外，防洪工程像任何事物一樣，都有正反兩個方面。例如，堤防可以攔擋洪水，但大水期間水位高於兩岸，堤防出險的威脅更大，水庫出險損失更加慘重。而且，由於自然環境的變遷，防洪工程能力或將隨之下降。當然，如果大地植被改善，情況將好轉。這就要在必要的修築堤壩同時，加強水土涵養，使防洪工程更加長效。

第二，從社會條件看，我國防洪也面臨不利因素。

一是人多地少。我國人均耕地面積不足0.1公頃（1.5畝），不足世界平均值的1/3。因此，為爭取更多的生存空間，很難不與河湖爭地和向濱海圍墾。已設置的蓄滯洪區原本可以大大緩解洪水的壓力，但是在人口的重壓下，蓄滯洪區內不合理的開發和建設，妨礙了滯洪區的正常運用；河流和湖泊灘地圍墾更直接加重了防洪的負擔。

二是我國主要經濟發達區大多處於江河洪水位以下，其中只佔國土面積8%的七大江河中下遊和濱海河流地區，有著全國約50%的人口、35%的耕地和70%的工農業總產值。一般說來，在同樣洪水淹沒條件下，東部地區比西部地區損失要大得多，構成了我國防洪在地理分布上的重點。山區中小河流洪水災害損失也日漸增大，尤其對於人身安全的威脅更大。

影響洪水災害增長的因素還有其他一些。問題在於，隨著經濟和人口不斷增長，社會對防洪還會不斷提出更高的要求。因此，防洪減災的負擔還會增加，這是我們面臨的客觀現實。

可喜的是，我國治水方略越來越完善。例如，1998年長江和松花江大水災後，提出整治江湖、興修水利的指導意見，開始實施5個方面的措施，其基本精神是：有效地減少洪水災害，必須在提高工程防洪能力的同時，合理規範各地區、各部門之間在防洪減災中的義務和相互關係。防洪減災不是一味地謀求控制洪水，必要時還要犧牲一些發展，以取得更多更大的減災效益。

當人類改造自然的能力顯著提高，有能力迅速將自然環境和資源轉化為經濟實惠和政績之後，人們就往往偏愛眼前利益，爭相掠奪本屬於公共所有的資源與環境，忽略了所取得效益的由來和所付出的代價及其長遠影響。要實現人與自然和諧相處，既要管好水，也要管好人。社會可持續發展的實現，只能是社會自覺的過程，可以依靠建立社會的約束機制、建立符合可持續發展要求的體制和法制、提高領導決策的科學化水平和公眾的減災意識等來實現。

《禮記·大學》裡有一段話：「湯之盤銘曰，苟日新，日日新，又日新。」《詩經·大雅·文王》有云：「周雖舊邦，其命維新。」防洪減災現代化要創新，但創新並不一定只是向前追求，還有必要時時回過頭去看它的歷史，在其中總會有新的發現和新的理解。