韓 楊
全球海洋漁業過度捕撈問題十分突出，漁業資源總體可持續性顯著下降。由於美國、歐盟與非歐盟國家挪威、日本和韓國等主要海洋國家在1994年《聯合國海洋法公約》正式生效前，就面臨漁業過度捕撈問題，隨後這些國家採取了一系列「投入控制」與「產出控制」 等治理措施，經過多年的實踐探索，取得較好成效。為儘快解決近年來我國近海漁業資源面臨的過度捕撈問題，促進海洋漁業可持續發展，迫切需要借鑑國際上主要海洋漁業強國的成功經驗，完善我國海洋漁業資源治理，在投入控制上完善海洋漁業資源調查評估和捕撈許可等制度，在產出控制上完善捕撈總量制度和漁業配額管理。
全球海洋漁業過度捕撈問題突出
（一）全球海洋漁業資源總體可持續性顯著下降
2015年全球漁業總產量為1.68 億噸，其中，海洋捕撈量為8120萬噸，佔野生漁業捕撈量的87.6%， 佔漁業總產量的48.33%。如圖1所示，儘管海洋捕撈量在全球漁業總產量中的佔比逐年下降，但海洋捕撈業對解決很多國家和地區的貧困、飢餓問題以及保障全球食物安全做出了重要貢獻。尤其在一些發展中國家和地區，魚類不僅能夠維持日常營養所需，還可以用來製作魚油、魚膠、動物飼料、肥料， 並在生物醫藥領域擔任越來越重要的角色。然而，根據聯合國糧農組織對全球野生漁業資源的評估顯示，1974年到2015年間，全球野生漁業資源可持續水平從90%下降到66.9%，不可持續的過度捕撈從10%上升到33.1%。2015年，全球有33.1%的野生漁業資源面臨不可持續的過度捕撈，59.9%的野生漁業資源已達到最大可持續捕撈，僅有7%的野生漁業資源處於捕撈不足。儘管在過去40多年間，全球養殖漁業發展迅速，但全球野生魚類資源並未得到改善，尤其是海洋漁業資源過度捕撈問題十分突出。
（二）不同類型海洋國家先後出現過度捕撈問題
在全球海洋漁業資源總體可持續性持續下降的同時，不同類型主要海洋國家在1950年到2016年的60 多年間，先後出現不同程度的漁業過度捕撈問題。據聯合國糧農組織統計，在1950年到1970年左右，全球海洋捕撈以捕撈技術、捕撈能力強的秘魯和日本為主，主要圍繞公海海域和本國近海進行捕撈作業。在1970年到上世紀90年代中期，由於海洋資源管轄權的缺失，全球海洋捕撈呈現多元化格局並日益呈現出過度捕撈問題，帶來部分國家海洋漁業資源衰退，尤其是具有較強捕撈能力的海洋國家，如秘魯、美國、日本、挪威、韓國，資源衰退更為突出；同一時期，伴隨著發展中國家捕撈技術逐步提高、捕撈能力逐步增強，中國、印度尼西亞、印度、越南、菲律賓等沿海國家的海洋捕撈量逐漸增加，海洋漁業由捕撈能力不足到逐漸充分捕撈。1994年《聯合國海洋法公約》正式生效。該法明確規定各沿海國擁有其海岸線200海裡專屬經濟區內的漁業資源權，而公海的海洋漁業資源按照配額管理進行全球分配， 結束了全球海洋漁業資源無序捕撈時代。以此為開端，以前處於過度捕撈的發達國家為解決其本國近海漁業過度捕撈帶來的資源衰退問題，陸續對其海洋漁業進行了綜合治理，部分海洋強國如美國、挪威的捕撈量長期保持在可持續捕撈水平，部分海洋發達國家如日本和韓國等控制近海捕撈量、並保持下降趨勢。與此形成反差的是，主要沿海發展中國家由於捕撈業能夠保障食物供給與解決民生就業等問題， 加之捕撈技術進一步提升，捕撈能力日益增強，海洋捕撈量不減反增，由充分捕撈快速演變為嚴重過度捕撈（見圖2和表1）。
主要海洋國家對漁業過度捕撈問題的治理歷程與經驗
全球主要海洋國家和區域，如美國，挪威等歐洲國際，日本和韓國，在上世紀80年代中後期對所在國/區域採取了近海漁業資源綜合治理，並取得較好成效。如表2所示，各國對近海漁業過度捕撈問題的治理除了技術性措施外，主要集中在「投入控制」政策和「產出控制」政策（投入控制是指對捕撈從業者準入、漁具、漁船等投入要素的限制，主要包括許可證制度、捕撈權、漁業權、減船政策等；產出控制是指對總可捕撈量的限制和分配，主要包括總可捕撈量制度、配額管理等）。
（一）美國海洋漁業治理歷程與主要政策
2015年美國海洋捕撈總量為441.95萬噸，其中，阿拉斯加州所在的北太平洋捕撈量為273.89萬噸，佔全美捕撈總量的61.07%， 是美國最為重要的海洋漁區之一。上世紀80年代，由於海洋捕撈技術提升，捕撈能力大幅度增強，美國海洋捕撈量從1950年的254.17萬噸曾達到頂峰時期1988年的560萬噸，導致以阿拉斯加為主的幾個近海漁區均呈現過度捕撈問題。為解決這些問題，美國聯邦海洋漁業管理局在1976年實施了以《馬格努森—史蒂文斯漁業養護和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management A c t ， 簡稱M S A）為基礎的漁業法案，建立了美國商業漁業和休閒漁業的管理規則並取得了較好成效。從上世紀90年代後期至今，受MSA 法案生效影響，美國海洋捕撈量始終控制在500萬噸左右，近海漁業資源得到較好修復。
美國採取的主要治理政策有：
一是在投入控制上採取了捕撈許可制度、資源調查評估制度與觀察員項目。捕撈許可制度，是指任何從事商業漁業或休閒漁業的從業者必須持有入漁許可。資源調查評估制度，是指1996年MSA法案修訂後，美國開始對漁業資源進行評估，通過評估漁業資源可持續性指數，對主要漁區的漁業資源是處於「恢復重建」、「正處於過度捕撈」，還是「完全過度捕撈」狀態進行評估，為制定下一年度的漁業「產出控制」政策提供科學依據。「觀察員項目」自1972年實施至今，根據MSA法案要求在隨機抽取的捕撈漁船有30%以上航次必須有監察員陪同上船監測海岸漁業活動，並為漁業資源治理、漁業統計搜集一手數據資料。
二是在產出控制上主要採取總可捕撈量制度、配額與漁獲物上岸統計報告制度。總可捕撈量（total allowable catches，TACs） 制度是美國漁業治理最重要的制度之一，即以資源調查評估制度與觀察員項目為基礎，確定各主要海域、主要經濟魚種的年總捕撈量。截至2016年，美國聯邦漁業管理局已對478個海洋漁業品種實施總可捕撈量控制，在此基礎上由8個區域管理委員會總計實施了46個漁業管理計劃。配額制度是在TACs制度下，對從事商業漁業或休閒漁業的漁船或人捕撈漁獲物總量的限額， 主要包括漁業部門、合作社和漁民等所有漁業利益相關者的限制準入權項目（Limited Access Privilege Programs，簡稱 LAPPs）中的個體捕撈配額項目（Individual Fishing Quota，簡稱IFQs)和個體可轉讓配額項目（Individual Transferable Quote Programs，簡稱ITQs）以及漁業社區發展捕撈份額項目（Fishing Community Development Quota Programs，簡稱 CDQs）。截至2016 年，美國在8個海區實施了16個漁業配額管理項目。漁獲物統計報告制度，是指任何從事商業漁業或休閒漁業的從業者需要報告捕撈活動中的漁網具作業類型和數量，捕撈的魚類品種和重量，涉及捕撈作業的漁業區域、捕撈時間、捕撈數量、加工預估計數據和實際應用數據等情況。
（二）挪威等歐洲國家海洋漁業治理歷程與主要政策
2 0 1 5 年歐洲海洋捕撈量為1393.05萬噸，除俄羅斯聯邦外，捕撈量較多的國家有挪威、冰島和歐盟主要成員國西班牙、丹麥、英國和法國。歐洲海洋捕撈量從1950年的572.95萬噸曾達到上世紀80年代頂峰時期的2200萬噸，由於早期北大西洋海洋資源管轄的缺失，引發歐洲各國對北大西洋漁業資源的爭奪，導致捕撈漁船數量持續增加、捕撈能力迅速擴張，造成嚴重的過度捕撈。作為歐洲最大的經濟體歐盟，為保護各成員國漁民利益，於1973年制定《準入條約》，並在1983年對該草案進行修訂，明確規定成員國12海裡外的海域受歐盟共同漁業政策的準入限制，歐盟成員國的漁船有進入其他成員國海域以及歐盟成員國與其他非歐盟國家如挪威共同海域相互入漁的權利。近年來，由於歐盟共同漁業政策調整，捕撈量從頂峰時期1988年的911萬噸逐步下降到2016年的486萬噸。挪威作為非歐盟成員國一直是歐洲最主要海洋漁業國之一。早在1964年就建立了漁業管理部門，也是世界上最早成立的漁業管理機構之一。在1969年經歷了鯡魚危機並在1972年捕撈量達到歷史峰值320萬噸後，挪威於1973年成立漁業資源管理委員會，開始對過度捕撈進行治理。隨後，挪威在1989年又經歷了鱈魚危機，漁業部門進一步改革漁業資源管理制度，並取得顯著成效。近年來，挪威捕撈量保持在220 萬噸左右。
歐洲海洋漁業治理主要依賴於歐盟國家共同執行的歐盟共同政策和非歐盟成員國挪威等國的漁業治理，共同之處在於：一是在投入控制上採取了捕撈權制度、漁區準入制度和減船計劃。歐盟於1995起開始全面實施捕撈權制度，適用於所有歐洲漁船，並規定在歐盟成員國內可買賣、出租及轉讓。漁區準入制度中嚴格制定了入漁權利與入漁區範圍。「減船計劃」始於1983 年，至今已實施了4次，其目的是通過減少成員國捕撈漁船數量從而削減捕撈能力，降低捕撈強度。前兩次減船計劃由於未能對特定捕撈的魚類種群、作業類型、漁船結構和統計進行詳細規劃，成效並不顯著；後兩次減船計劃設立了獨立的專家諮詢小組，評估並制定詳細計劃和差異化減船補貼，成效較好。二是產出控制上主要採取了TAC制度、配額與廢棄漁獲管理。TAC 與配額制度是歐盟共同漁業政策（CFP）的主要內容。歐盟委員會每年都會以法規形式制定TAC，由漁業部長理事會分配給成員國，成員國再分配給漁民、漁船、漁業組織。歐盟對配額採取靈活措施，綜合考慮成員國傳統捕撈權問題後將魚種的可捕總量和配額分配給成員國；廢棄漁獲管理主要是禁止丟棄漁獲行為，即漁業者除了捕撈目標魚種外，棄魚量應控制在總捕撈量5%以內。
挪威與歐盟海洋漁業治理差異在於：挪威在產出控制上，對TAC 制度、配額管理以及廢棄魚獲管理等制度實施時間早於歐盟。
（三）日本海洋漁業治理歷程與主要政策
2015年日本海洋捕撈總量為345.6萬噸，其中，近海捕撈量佔92%左右，其餘為遠洋漁業產量。日本海洋捕撈量從1950年的295.56 萬噸曾達到頂峰時期1984年的1147 萬噸，佔全球海洋捕撈的15.94%， 是當時全球最大的海洋捕撈國家。受《國際海洋法公約》對公海漁業的配額管理影響以及對近海過度捕撈的反思，日本採取了一系列治理措施，近年來，日本近海捕撈量降至300多萬噸。
日本採取的主要治理政策有： 一是在投入控制上，採取捕撈許可制度和漁業權制度。捕撈許可制度主要是限制漁船大小、數量、作業方式、作業時間、漁具網目尺寸等，目的是為了保護漁業資源，預防捕撈強度過大的漁船和破壞力較強的漁具。漁業權制度指對沿海佔用某些水域從事漁業活動的漁民團體實施漁業授權制度，漁業權海域通常是漁民團體共同經營的漁場， 可分為區劃漁業權和共同漁業權。二是產出控制上主要採取了TAC制度。日本設定7個漁業種群的總可捕撈量，佔日本近海捕撈總量的40% 左右。TAC設定的漁業種類是以漁獲量、資源狀況及外國漁船捕撈的品種為基準考慮而設定的。同時， 基於上述TAC制度的作業漁船還需籤署各海域的管理協定。TAC主要包括對漁民社區捕撈量、單位漁船和漁民捕撈量實施和對漁民、漁船以及網具實施的TAC。
（四）韓國海洋漁業治理歷程與主要政策
2015年韓國海洋捕撈量為164.77 萬噸，主要來自太平洋臨近韓國近海和周邊共同海域。韓國海洋捕撈從1950年的22.26萬噸曾達到頂峰時期1986年的265.64萬噸。隨著過度捕撈加劇，漁業資源逐漸衰退，韓國採取了一系列的海洋漁業治理措施，近年來穩定在200萬噸左右。
韓國採取的主要治理政策有： 一是投入控制上採取捕撈許可制度和減船政策。捕撈許可制度規定了從事漁業相關生產的單位或個人， 經國家認證後方可從事捕撈活動。捕撈許可證最長有效期為5年，期間不許進行交易。許可證制度是根據海域區位及漁船噸位實施分級管理和審批，並且詳細規定了漁船作業類型、捕撈方法、捕撈期限、證書有效期限、作業海域、漁獲物品種等許多規定。減船政策，主要由政府主導，分為兩類減船，即全面減船和特別減船，目標是保護漁業資源、提高近海漁業生產率和競爭力。二是產出控制上採取TAC 制度。韓國於1999年正式引入了TAC制度，依照《水產資源管理法》對近海漁業資源進行調查評估，並根據評估結果和自然、社會等因素，確定對哪些魚種和海域設定總可捕撈量。截至目前，已有11 個漁類品種採取了TAC制度。除上述治理措施外，對40個魚類品種採取了最小尺寸管理，對41個魚類品種採取禁漁區管理，並同時採取了資源恢復性的季節性休漁和漁業資源保護區建設。
主要海洋國家海洋漁業治理經驗對我國的啟示
為解決我國近海漁業過度捕撈問題，我國政府在上世紀80年代後陸續出臺了一系列治理措施。這些措施對促進海洋漁業可持續發展起到一定作用，但從總體上看，我國海洋漁業治理長期處於「投入控制」過多與「產出控制」匱乏之間的不平衡狀態。從美國、挪威、歐盟、日本和韓國的海洋漁業治理歷程與經驗看，我國「產出控制」政策起步晚了近20年。基於此，結合我國漁情，應充分借鑑上述國家在海洋漁業治理上的成功經驗。
第一，在投入控制上，完善海洋漁業資源調查評估和捕撈許可等制度。一是借鑑美國資源調查評估和觀察員項目，對我國海洋漁業資源進行科學評估，並完善現有漁業統計制度。首先，應加強近海漁業資源的科學調查，科學準確地評估漁業資源可捕撈品種及其最適捕撈量，從而明確下一年度的漁業總可捕撈量；其次，應加強海洋漁業從業者數量、漁船數量與功率、單船捕撈量、作業類型、上岸港口、加工與進入市場等產業鏈所有環節的數據統計，確保捕撈環節與進入流通和市場環節的數據一致性；再次，運用資源調查數據支撐評估主要海區的重要魚類資源過度捕撈程度，建立主海區的漁業可持續評價指數，為漁業資源修復、重建提供科學依據。二是借鑑日本、挪威的捕撈許可制度和漁業權制度，完善我國捕撈許可制度。對以海為生的傳統生計漁民與商業漁業資源開發主體實行差別化賦權。對生計漁民，可探索沿岸漁場與海域的漁業權制度，保障其基本民生權益。對工商資本漁業，探索限制準入權制度，發揮資源可捕量對資源保護的調節作用。三是借鑑歐盟減船計劃後期的成功經驗，完善我國現有的減船轉產制度。將目前漁船升級改造政策和轉產轉業政策相結合，將減船轉產與漁民社會保障制度相結合，解決漁民上岸無地的後顧之憂問題。
第二，在產出控制上，完善海洋捕撈總量制度和漁業配額管理。根據海洋漁業資源的科學調查評估，合理確定與資源再生繁殖速度相符合的漁業可捕撈總量，改進海洋捕撈總量制度。根據各海域、各沿海漁區資源稟賦、生態特徵與歷史捕撈量，分配各漁區或魚類品種的可捕撈量。借鑑美國、挪威和韓國的漁業配額管理經驗，完善我國海洋漁業配額管理。根據我國海洋魚類資源的洄遊特徵，選擇非洄遊品種，且兼具高經濟、生態價值的魚類品種進行漁業配額管理：一是個體捕撈配額。在確定的時期和指定的區域內，個體捕撈配額擁有者可以從總可捕撈量中分配一定比例的捕撈指標、捕撈一定數量的魚類資源。二是個體可轉讓配額。個體可轉讓捕撈配額擁有者可以將其持有的固定配額在市場進行轉讓，通過轉讓持有的漁業配額獲得相應經濟補償。三是共同發展配額。依賴近海漁業資源為生的沿岸傳統漁村或漁業組織，可以從總可捕撈量中獲取一定的份額， 主要用來補償近海或周邊水域開發過程中經濟利益受到影響的社區。
作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部
文章來源：《中國發展觀察》2020年第1-2期合刊
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