一、 WTO談判的背景——農產品國際貿易與中國糧食問題
1、高價農業必然要求貿易保護
歐美發達國家都曾經在本世紀中葉先後通過提高國內價格的政策刺激農業生產，形成了「高價農業」；接著就是為了維持既有的價格慣性而不得已實行的農產品「貿易保護」。因此，過去的GATT談判都長期把農產品作為例外。近年來，儘管農產品佔世界貿易總量的不到10%，但在農產品貿易上的爭端卻日趨複雜，因此才通過烏拉圭回合把農產品談判納入GATT和後來的WTO總框架予以解決。發達國家這個自食其果的過程，本來就有很多教訓值得我們記取。
值得注意的是，我國也是在烏拉圭回合的環境下申請加入關貿總協定的。烏拉圭回合是裡 根 政 府 積 極 倡 導 下於 1986 年 在 烏拉 圭 開 始 談 判 的， 原 定 1990 年 結 束。 由 於 發 達 國 家 和 發 展中 國 家 意 見 分 歧 過 大，談 判 經 常 陷 入 僵 局。 原 因 之 一 就是 美 國 和 歐 共 體 在 減 少 對 農 產 品 補 貼 方 面 有 分 歧。發達國家只對10%農業人口進行補貼，就已經產生「高價農業－貿易保護－貿易爭端」的連帶影響。顯然，中國要靠價格來補貼70%的農業人口，不僅是個國內是否補得起的問題，也是是否會形成高價農業——引發貿易爭端的問題。
只要簡單回顧一下中國部門分割體制下的糧食生產、流通政策，就不難發現我們自己已經給自己造成了被動。在國際農產品貿易格局中，九十年代以前的中國原來屬於農業保護程度很低的發展中國家。但1994－1996年接連兩次大幅度提高糧食價格，推動國內糧價的過快上漲，已經使我國在農業人口仍然高達70%的條件下，提前形成「高價農業」及其相關的貿易保護；這個問題顯然會比農業人口低於10%的一般發達國家嚴重得多。因為這不僅意味著以提高價格來刺激生產，而且以價格上漲來補貼農業生產者收入。於是，只要價格下跌，農民必然隨之不滿，產量必然隨之下跌；迫使政府只有維持「價格慣性」，使糧價不斷上漲，才能保證糧食產量穩定增長，並且換取農民的政治支持。
與中國農民人口眾多的情況相似的發展中國家，在農產品貿易上大多開出較高條件。如小麥進口，印度的關稅出價超出關稅等量98%，巴基斯坦為171%。又如粗糧進口，孟加拉為200%，巴基斯坦150%－200%。而中國由於缺乏綜合部門統一協調，一方面在恢復WTO談判和烏拉圭回合上對農產品貿易和關稅過分讓步，另一方面又公開宣傳政府增加對農業的直接投入和以財政支持的米袋子「首長負責制」，這幾乎無異於授人以柄，對小農從事的農業在國際大農競爭壓力下的不利影響很難估計。1997年發生的某大國指責我國以行政手段限制其糧食進口，而我國卻無以應對的案例很說明問題。雖然我們本來可以用該國事實上已經對我構成糧食傾銷予以反詰。
2、國內外糧食價格走勢比較
據聯合國糧農組織的資料，國際農產品、特別是糧食價格，在最近18年裡基本上是不斷下降的。近期值得重視的是，中國的主要糧食進口市場——美國和歐盟3年前就已經在烏拉圭回合談判中達成「諒解備忘錄」，承諾削減政府對農產品的補貼；美國通過新的農業法，規定在7年內逐步削減、直至最終停止農業補貼，該法已於1996年4月生效；直接的影響是其糧食產量隨補貼減少而增加，國際農產品市場上隨美國的供給增加，又壓國際糧食價格下滑，並因此進一步拉大與中國國內糧食價格的差距。若從這個角度看美國人在「誰來養活中國」背後所隱含的貿易戰略，恐怕就不能簡單化地從中國糧食生產潛力來順著人家的話頭作反應了。
與國際市場糧食價格的下降趨勢相反，我國除了1984年、1989年和近兩年情況比較特殊之外，近20年來大多數年份糧食價格是上升的；並且1979-1982年和1994-1996年曾經兩次行政性地大幅度提價。前者可以認為是對計劃經濟時期長期推行剪刀差、人為壓低農產品價格的臨時性補償；而後者則是在農業比較效益低的情況下，以價格隱含的補貼來穩定農民的糧食生產。
統計資料表明，國內糧食價格自1993年下半年以後，長期在「天花板價格」之上運行（其中僅1994年上半年因外匯改革本幣貶值而在3-4個月的短期內略低於國際價格），個別時段的個別品種國內價格比美國高約1倍。以玉米為例，1999年3月份國內市場平均價格1.44元每公斤；而美國芝加哥的期貨市場平均價格折合人民幣僅0.72元每公斤。即使考慮運費，中美糧食差價仍然懸殊。因此，會造成我國連年豐收後已經漲庫的糧食，如果不補貼就難以出口；如果放開市場就更沒有銷路。
3、我國糧食進出口對國內農業生產的「反作用」
糧食進出口本應起到調節國內糧食供需和平抑價格的作用。但從最近18年的統計數據分析，進出口客觀上加劇了國內供需矛盾和價格波動(參見表3，圖3： 糧食進出口推移表/糧食產量與進出口對比圖)。
1984年是中國農村改革之後第一次糧食供給周期，產量突破8000億斤，就在國內糧食漲庫、農民賣難的當年，仍維持糧食淨進口688萬噸，約佔當年糧食商品增加量1476萬噸的47%。
1985－1986年連續兩年國內糧食減產，又因為經濟過熱糧食需求旺盛加劇供給不足；但同期糧食卻淨出口年均250萬噸，約佔年均糧食商品減少量585萬噸的43%。
1989年年末開始蕭條，市場全面疲軟，出現了第二次糧食供給周期，連續3年農民因賣糧難而導致收入下降；而同期糧食淨進口年均約700萬噸，約佔年均糧食商品增加量1261萬噸的55%。
1992年中國經濟進入高漲期，農民工大批進城，糧食需求復旺；同期糧食連續3年淨出口年均約510萬噸……。
4、影響我國糧食進出口的問題分析
分析進出口對國內市場的影響，不能把總產量作為基數。數據表明，我國糧食總產量中的70%基本是小農自給自足，商品量自1984年以來穩定在只佔總量的30%-35%，而國家定購的糧食佔商品量的40%-60%左右，亦即僅佔生產總量的約15%。這反映出一個不同於一般市場經濟國家的重要差別：在分析進出口時，所對應的基數只是產量的約30%-35%；而在討論國家定購價格時，所對應的基數只是產量的約15%。因此，如果將以上數據按中國糧食商品率均值做加權處理，進出口對國內市場的副作用可能更為令人不快。
不過，既然講市場化改革，中國糧食供求的穩定，就不應由進出口經營企業負責任，因為企業當然要以追求利潤為第一目標。本文以90年代的糧食進出口對國內價格波動的作用為例予以說明：
1994年1月外匯改革, 本幣一步貶值約50%，短期內一度使「天花板(即國際市場價格)」抬高；原來已經高於國際價格的中國糧食因本幣貶值，進一步使追求利潤的糧食企業有了囤積居奇或出口獲利的機會。當時國內市價大米低於國際價格38.5%, 小麥和玉米分別低20.4%和14.1%(參見表2，圖2)。於是，中國1994年在糧食比上年減產1138萬噸的情況下，我國反而淨出口約200萬噸。由於國內供需矛盾突出，緊接著5個月之後國內價格就再度頂破「天花板」，並且開始在「天花板」之上連續暴漲兩年。最高為1995年中, 大米和小麥均高出50%；玉米價格甚至高出一倍以上。同期中國自1995年1月到1996年6月雖然連續進口約3000萬噸糧食(參見表3，圖3)，達到歷史最高記錄，但據報導，進口糧食的銷地價格還略高於國內價格，因此並未能有效平抑國內市場糧價。其間國際價格隨之上漲，逐步接近中國國內價格；而一但中國停止進口，國際價格隨即大幅度下降(參見表2，圖2)。由此可見，國際上對中國糧食問題的討論並非空穴來風，我們應該結合農產品國際貿易談判對中國農業在國際競爭壓力下的發展問題認真研討。
二、WTO與中國的「三農問題」
WTO的原則，第一是消除貿易壁壘，第二是降低關稅，第三是市場準入。
按照WTO的一般原則，國際農產品協議大部分在1995－2000年實施。主要包括三個內容：增加進口市場準入；削減國內生產者支持；減少出口補貼。對於中國農業能否適應WTO原則的討論，本文認為應該從「三農問題」即農民、農村和農業出發，而不是僅僅從農業的角度來進行分析。
1、中國在農產品貿易上做出的讓步
農產品貿易談判，歷來是關貿總協定談判和世界貿易組織談判中最困難的部分，1999年4月籤字的《中美農業合作協議》，是中國為加入世貿組織與美國應該達成的雙邊協議中的組成部分。美國農業部長格利克曼在協議籤字之後稱讚這份農產品貿易協議是「美國農業的一個重要突破」。因為中國同意美國西北部7個州的小麥可以直接從西雅圖出口，從而降低運輸成本提高價格競爭優勢。過去所謂「有爭議的壁壘」，主要是中國為防止這些地區的小麥黑穗病（TCK），而禁止直接從西海岸進口。
除此之外，中國在農產品貿易上做出的讓步主要體現在中美雙邊談判的一攬子協議中。由於國內至今沒有正式公布的資料介紹我國在雙邊談判中的出價，因此，我們只能將網際網路上美國單方面公布的資料做摘要：
中國同意大幅度增加最低關稅限額（TRQ 1%-3%）的農產品進口數量，並且應美國的要求減少國家貿易壟斷進口所佔的比例。到2006年，大豆從現在的170萬噸增加到330萬噸，增加幅度為94%，其中私營部門應該達到90%；小麥從200萬噸增加到930萬噸，為現在的4.65倍,私營部門最初應有10%；玉米配額從450萬噸增加到720萬噸，如果達到則為現在進口量25萬噸的28.8倍,私營部門應該達到40%；大米配額從260萬噸增加到530萬噸，如果達到則為現在25萬噸進口量的21.2倍,私營部門應該達到50%。到2004年，棉花要從現在的20萬噸增加到89.4萬噸, 為現在的4.47倍,私營部門應該達到67%......。
此外，中國承諾取消出口補貼，特別是取消對美國不利的玉米、棉花和大米等農產品的出口補貼。而且到2004年前，中國除了在總體上把農產品關稅降低到17%以下，還應進一步對美國有競爭優勢的農產品降低到14.5%的平均關稅。其中大豆僅3%；肉類和水果10-12%；乳製品12-19%；紅酒20%。
2、中國的讓步對國內農業生產和農民收入的影響
本文認為首先應該看到其積極作用：一是在沒有其他非經濟因素幹擾的和平條件下，增加進口大量佔用資源的基本農產品，有利於土地資源短缺的沿海發達地區進行農業結構調整。二是在加入WTO之後有利於國內有競爭力的農產品增加出口。80年代我國的農產品出口還是以土地資源型的基本農產品為主；90年代以來則明顯改變為以水產品、蔬菜果品和部分畜牧產品為主，並且多數年份尚且能夠維持30-40億美元的小額順差。因此從長期看，除了糧食、棉花、油料等基本農產品外，我國的非資源型農產品還是有出口競爭力的。
同時應該充分認識到其負面影響：
首先，中美之間的糧食貿易屬於典型的不平等競爭。因為糧食這種資源型產品的貿易競爭力根本上來源於地租。土地面積越大地租的絕對值就越多。中國農村戶均土地面積僅0.4公頃的細小規模農業，能夠在糧食生產上得到的剩餘本來就微乎其微；顯然不能與美國平均數百公頃的大規模農場競爭，因為他們的農業剩餘理論上可以比我們高數百倍。在國內糧食價格受進口壓力下降的情況下，中西部傳統農區以種植業為主的農民收入也會受到影響。這是因為農民收入是對農業剩餘的分配，農業剩餘分配也就是地租分配。大多數傳統農區農民從種植業得到的收入仍然佔60%以上。如果種植業受進口衝擊比較收益進一步下降，農民種地就只能繼續虧損。
其二是不利於國內穩定糧食生產的長期政策。我國糧食與人口的增長高度相關，而且糧食消費的替代彈性低。最近3年的糧食供給過剩是因為在1994-96年連續兩次提價幅度達105%（與1993年比）的政策刺激下，於1996年提前實現了2000年的產量目標。但人口並沒有提前增長上去，若按照年增1800萬人正常情況計算，等於少了9000萬人去消費糧食，當然會造成糧食過剩。這種情況下，政府採取的補救措施是以計劃手段穩住產量。如果進口糧食質優價廉而國家又不能通過計劃價格或直接對農民的糧食生產予以補貼，則我國的糧食生產就難以穩定。
進一步看，1998年以來我國為了實現農業可持續發展，確定了農業結構調整的政策也會受到嚴重製約。因為其中包括糧食的品種品質調整。為了讓農民在優質優價的市場價格約束下，改變過去追求低質量、高產量的生產行為，政府於1999年夏收起決定低質糧食退出國家定購。考慮我國加入WTO的讓步，傳統農區的種植結構調整更加困難。比如東北是我國主要糧食作物區，氣候和土壤條件只適合種植春小麥、玉米、大豆。但春小麥麵筋度低，玉米含水高，大豆不僅蛋白質低，而且價格比國際市場還高1倍。無論怎樣調整都沒有出路。
3、對農村就業的影響
作出我國世紀之交面臨的最大問題是低素質人口的過度膨脹和簡單勞動力的嚴重過剩。據美國高盛亞洲研究部最近的模擬測算，加入世貿組織以後國際貿易增加、資本和技術投入的增加，對我國GDP每年的潛在貢獻為0.5%－0.6％，可以相應地提高就業。我們認為，對此應該實事求是。
國家信息中心的一項研究表明，我國的就業彈性到「八五」期間僅為0.108，經濟每增長一個百分點大致只能吸納60萬就業。胡鞍鋼最近的研究指出，「九五」期間就業彈性已經低於0.1，隨著城市經濟在國際競爭壓力下不斷追求資本增密和技術增密，下個世紀經濟增長對就業的作用會更小。
更為深刻的問題是，WTO能夠促進的就業主要集中在以金融和貿易為主的服務業，對我國本世紀末過剩的2億多低素質的農業勞動力的非農就業，顯然不可能起拉動作用。在國務院發展研究中心新公布的一項調查中，約70％的農民外出打工是被已經捉襟見肘的農業資源短缺「推」出來的；進城農民中約60％表示找不到工作也回不去。如果我國在農產品國際貿易上按照WTO原則作出的讓步，加劇了農民入不敷出的矛盾，那麼被推出來的農村勞動力無法就業的問題將造成嚴重的社會矛盾，破壞安定團結的局面。
因此，0.5個百分點對於我國的經濟增長固然重要，但轉變增長方式更重要。對於本世紀末剩餘勞動力將超過2億的人口大國來說，當務之急是如何轉變舊的經濟增長方式中不斷刺激資本增密的機制，形成促進就業的經濟增長機制，否則既有可能在納爾遜提出「增長的陷阱」中無法自拔；也有可能過分依賴大量貿易拉動經濟增長而不得不受制於人。
三、我們應該如何看待WTO
1、WTO原則保護髮達國家的資本權利
WTO所體現的基本準則，是強調「資本有建立的權利」。也就是強調資本有大於主權的優勢地位。中國作為一個人口過度膨脹、就業問題嚴重的發展中國家，是否加入以資本大國制定的遊戲規則來保護資本對全世界統治利益的世貿組織？加入之後的利弊、利大還是弊大？本來就是我們在加入世貿組織之前應該認真討論的問題。
我們說中國為了加入WTO談判了13年，農產品貿易問題還不是主要障礙。 重 要 的 原 因， 是 發 達 國 家 和 發 展 中 國 家 在「服 務 業」 、「知 識 產 權」 和 「與 貿 易 有 關 的 投 資 措 施」Trade-Related 1nvestment Measures） 上 的 重 大 分 歧。 所 謂 「與 貿 易有 關」 ： 實 即 將 外 國 直 接 投 資 拉 入 關 貿 總 協 定 談 判 範 圍 的說 辭。 發 達 國 家 認 為 有 十 種 投 資 措 施 「與 貿 易 有 關」 ，其 中最 重 要 的 是 兩 種: (1) 當 地 成 份 要 求 ： 要 求 外 國 投 資 企 業 的最 終 產 品 中 必 須 有 一 定 比 例 的 零 部 件 從 當 地 購 買 或 由 當 地生 產； (2) 出 口 實 擴 要 求 ： 要 求 外 國 投 資 企 業 必 須 將 其 生 產的 一 定 比 例 的 產 品 出 口 到 外 國 市 場。
儘管發 達 國 家 （除 澳 大 利 亞外） 在 烏 拉 圭 回 合 的 談 判 上， 一 致 要 求 發 展 中 國 家 放 棄 當 地成 份 要 求 和 出 口 實 擴 要 求。 但 與 此 同 時， 發 達 國 家 之 間 卻 有著「當 地 成 份 要 求」 更 為 其甚者， 1988 年 美 國 貿 易 法 案 對 1974年 貿 易 法 案 的 第 301 條 進 行 了 修 正， 使 美 國 不 斷 發 起 對 包 括中 國 在 內 的 其 他 國 家 所 謂 「不 正 常 貿 易」」的 調 查。 關 貿 總 協定 顧 問 Jagdish Bhagwati 認 為 這 是 「非 關 總 之 法」 的 行 動 。
我們不應該忘記近代史上美國農產品依託「美麥貸款」和「美棉貸款」大舉進軍中國、把我國的小農經濟打得一敗塗地的教訓。有西方學者指出，讓中國按照美國的條件加入WTO，好比是讓尚未長大的稚童，按照美國定下的拳臺裁決規則，與美國的泰森一類的拳王較量。考慮到這是以農業讓步為交換條件，為了在其他領域得利，在國家財政依存的國有經濟特別是金融部門市場開放上增加談判地位，那麼我們不妨借用這個比喻再引申一下：即使不是讓尚未長大的稚童、而是讓中國的武術冠軍——國有企業上去打，倘若必須經按照美國制定的規則比賽，也難有勝算。
2、中國在WTO中的地位不是平等的
本文根據近來國內公開的和網際網路上發表的資料分析，認為不僅WTO原則之下的農產品貿易對國內的影響應該重視，而且談判完成以後如何執行WTO原則更值得關注。
因為「柯林頓一直堅持認為，中國在這個貿易組織中的成員資格不是關係到經濟問題，而是關係到全球一體化問題。它將使中國進入一個法律框架，迫使它根據西方式的貿易法律行事。它將使市場極大地開放，從而及早地使得更多的中國人能夠接受到外國思想的影響。」（ New York Times，04/10/ 1999）1999年4月10日中國在農產品貿易上已經做出了重大讓步，而美國不僅始終沒有在中國加入WTO的雙邊協議上正式籤字，反而更變本加厲地「堅持這樣的要求：即使在中國加入世界貿易組織之後，也應該讓美國有權對中國實行單方面貿易制裁」（參考消息，99年4月13日）。指望美國按照WTO原則平等對待中國，可能是中國人不了解美國的「國情」。
首 先 ， 由 於 美 國 的 法 律 體 系 的 獨 特 性 ， 即 使 加 入 WTO 後 ，中 國 極 可 能 仍 然 不 能 取 得 盼 望 已 久 的 永 久 性 最 惠 國 待 遇 。為 什 麼 呢 ？ 因為 美 國 是 一 個 極 為 重 視 自 身 主 權 的 國 家， 其 國 際 條 約 不 自 動具 有 國 內 法 律 效 用 ( non self-execution)2。 1994年 6月 14日 ， 美 國 參 議 院 外 交 委 員 會 舉 行 「 WTO 與 美 國 主 權 」 的 聽 證 會 ， 請 最早 於 1990 年 提 出 建 立 WTO 構 想 的 密 執 根 大 學 法 學 院 教 授 傑 克遜 ( John H. Jackson) 作 證 。 美 國 國 會 於 同 年 通 過 了 「烏 拉 圭 回合 協 議 法 案 」3 (Uruguay Round Agreement Act) , 該 法 案 第 102 條 (section 102 (a) ) 明 確 規 定 ， 當 WTO 協 議 與 美 國 國 內 法 發 生 衝 突時 ，「 以 國 內 法 為 準 」4 。
按 照 WTO 章 程 ， 中 國 加 入 WTO 後 ， 美 國 理 應 給 予 中 國 永 久 性最 惠 國 待 遇 ， 但 這 卻 和 美 國 一 項 國 內 法 相 衝 突 。 該 法 即 沿用 至 今 的 「 1974 年 貿 易 法 」 中 的 「 Jackson-Vanik" 修 正 案 (section 402) 。 根 據 該 修 正 案， 美 國 總 統 必 須 不 給 予 共 產 黨 國家 (或 非 市 場 經 濟 國 家 ) 最 惠 國 待 遇， 除 非 該 共 產 黨 國 家 允許 自 由 移 民 ； 或 者 ， 如 果 總 統 認 為 仍 有 必 要 給 予 該 共 產 黨國 家 最 惠 國 待 遇， 則 必 須 每 年 申 請 國 會 的 特 殊 批 準 。 這 是針 對 當 時 蘇 聯 限 制 猶 太 人 移 民 而 制 訂 的 ， 但 時 過 境 遷 後 竟 依 然 適 用 ， 成 為 一 年 一 度 的 美 國 國 會 審 查 中 國 最 惠 國 待 遇 資 格 的 法 律 依 據 。
顯 然 ， 在 「 以 國 內 法 為 準 」 的 美 國 ，中國 加 入 WTO 後 仍 不 能 獲 得 永 久 性 最 惠 國 待 遇 ， 除 非 美 國 國 會 修 改 「 1974 年 貿 易 法 」 中 的 「 Jackson-Vanik」修 正 案， 但 這 在 目前 的 氣 氛 下 是 很 難 做 到 的 。 事 實上 ， 許 多 美 國 法 律 專 家 早 已 預 測 ， 一 旦 中 國 加 入 WTO， 美 國為 了 保 持 "烏 拉 圭 回 合 協 議 法 案 」和 「Jackson-Vanik」修 正 案 之 間 的 一 致 性 ， 不 得 不 援 引 WTO 中 的 「 互 不 適 用 」 條 款5 ， 不給 予 中 國 永 久 性 最 惠 國 待 遇 。
在 朱 熔 基 總 理 訪 美 期 間 ， 美國 貿 易 代 表 署 於1999 年 4 月 8日 單 方 面 公 布 的 美 國 的 「 要 價 」 《市 場 開 放 和 規 則 承 諾-》 中 ， 特 別 強 調 中 國 加 入 WTO 後， 美國 仍 將 中 國 作 為 「 非 市 場 經 濟 國 家」 對 待 ， 就 是 為 繼 續 不給 予 中 國 永 久 性 最 惠 國 待 遇 埋 下 伏 筆 。有鑑於此，中方當引以為訓，至少要以我國已經做的讓步為談判條件，在金融、保險等問題產業，以及其它仍然至今維持部門壟斷、本來應先向國人開放的領域中儘可能少讓步。否則，即使中國加入世界貿易組織，也難以避免被人家「單贏」。
來源：《中國改革》雜誌
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