鄧聿文解讀:大部制下的行政體制改革

■大部制改革，部門的合併只是一種表象，實質是通過機構的歸併來優化行政組織結構，轉變政府職能，增強政府在公共服務、社會管理、經濟調節方面的責任。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。

今年全國兩會的一項重要內容，是審議《國務院機構改革和職能轉變方案（草案）》。按照草案內容，這次國務院機構改革，將把職能轉變放在更加突出位置，堅持積極穩妥、循序漸進、成熟先行，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制。可以說，這是對過去國務院機構改革特別是上一輪大部制改革經驗的總結。

大部制改革的核心

改革開放以來，國務院和地方政府已經進行過多次機構改革，但由於歷次改革著眼於機構的分分合合，因而成效有限。5年前的上一輪國務院機構改革首次按照大部制模式來對職能相同或相近的政府機構進行整合歸併，綜合設置，以減少機構重疊、職責交叉，提高政府效能，從而初步改變了以往機構改革中簡單的「加減法邏輯」，組建了「大部制」為基本框架的政府機構。

但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾，主要是合併後的部門職能並未有機整合，內部運轉不協調，職能未徹底轉變，改革未突出戰略和重點，以及大部門決策協調能力亟待提升。這既有改革經驗不足的原因，亦有對大部制的理解偏差，同時，還有整體大環境的掣肘。

大部制這一概念是從西方國家引入的，上世紀七八十年代，西方興起了一場新公共管理運動，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導下的大部制有它的生成條件，即在一種相對成熟的民主、法治的環境中形成。而中國缺少的正是這樣一種社會環境。對政府而言，民主法治首先意味著權力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個權力約束問題，大部制必以權力受到約束為前提。從這個角度看，我們所理解的大部制，天生就內含著缺陷。

權力不受約束的大部制可能會導致什麼後果呢？過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現在把這些部門合在一起，成為一個超級部門，原來部門之間的分權就沒有了，權力更加集中。

另一方面，既然大部制是按照市場經濟發展的要求，將職能相對接近的部門進行橫向合併，拓寬管理幅度，那麼，它也就要求在合併各職能部門的同時，新部門的職能必須跟著轉變。也就是說，大部制改革必須同時要對政府的職能進行精簡和轉換，包括行政審批權、價格管制權、資源控制權和對經濟的幹預權都要大幅縮減，通過精簡機構促進政府職能的轉變，逐步退出微觀經濟領域的直接管理，把更多經濟和社會事項交由市場、社會調節，政府則重點做好宏觀規劃、政策制定、公共服務及監督管理工作，為社會創造一個好的發展環境，切實減少微觀管理和具體的審批事項，從而使政府部門更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。