摘要：政治學具有時代性，中美貿易戰以及全球新冠疫情標誌著世界秩序正在發生巨變，美式社會科學需要一場知識革命。政治學的研究議程需要重新定位，比較政治研究應該從傳統的比較政治制度研究轉型為比較國家治理研究，比較政治制度研究已經不能為政治學貢獻新知，當然以國家治理為中心的比較研究將加大比較政治研究的難度。同時，傳統的國際關係學應該轉型升級為世界政治學，即研究通過政治思潮所誘發的國內製度變遷而塑造的國際關係和世界秩序。無論是比較國家治理研究還是世界政治研究，都離不開歷史政治學的研究路徑。
關鍵詞：世界秩序；中國政治學；比較國家治理；世界政治學；歷史政治學
政治學是時代的產物，因此政治學說史上才有各種說法的「新政治學」或「新政治科學」。遺憾的是，在政治學學科而非政治思想意義上，百年來中國政治學一直缺乏自己的重大議程設置，民國時期的政治學師從歐洲舊制度主義，新中國前30年傳播的是蘇聯政治學，改革開放之後美國理性選擇主義政治學大行其道。政治學的中國敘事時代應該到來了，這不僅是因為世界秩序正在深刻變革之中，歷經百年發展的中國政治學有了學科自覺，而且世界級大國必然會產生相應的政治實踐經驗需要概念化表述。事實上，基於政治學知識貢獻的「國家治理體系與治理能力的現代化」這一政治表述，就是政治學議程設置的一次重大突破。正在發生的世界秩序的深刻變革將進一步彰顯這一新議程的世界性意義，而且還將對國際問題研究提出新議程的要求。我們知道，於2018年由美國發起的中美「貿易戰（科技戰）」無疑是世界政治變革中的標誌性事件，意味著美國主宰的「自由世界秩序」在自我解構之中；更有甚者，爆發於2020年初的全球新冠肺炎疫情讓很多人都將其視作是世界秩序的分水嶺，基辛格甚至認為疫情將永久性地改變世界秩序。①如果說中美「貿易戰（科技戰）」是檢驗社會科學的試驗場，呼喚新的社會科學研究議程，那麼新冠肺炎疫情則至少為政治學研究設置了確定性新議程。本文首先總體性反思社會科學的一般狀況，然後集中討論政治學研究的議程設置問題，前者是後者的背景性知識。
一、社會科學的一般狀況：需要一場範式革命
正如沃勒斯坦在《現代世界體系》（第四卷）所述，伴隨著資本主義世界經濟體的形成，論述資本主義合理化的社會科學學科政治學、經濟學和社會學也一一出現，到第二次世界大戰，英國、德國、法國、美國、義大利等五國提供了百分之九十以上的社會科學知識產品，而且研究對象也基本上是這些國家。二戰後流行的國際社會科學，更是美國人主導的。那麼，「美式社會科學」具有什麼內在屬性呢？美國人自己指出，戰後美國社會科學乃「冷戰學」。有些人卻不認同，認為它們是「科學」。即使是「科學」，也是一種忽略掉歷史過程的終端性敘事，將終端模式理論化。如果走進美國人的歷史過程，各種真相讓人愕然，比如貿易保護主義理論起源於美國、白人對印第安人的事實性種族清洗，不勝枚舉。美國企圖肢解華為公司的國家行為，也是歷史進程中的故事，是明天的「歷史」。身處進程之中的我們，自然不能錯過這個反思、重建社會科學的千載難逢的機遇。社會科學是一個「大詞」，既有社會中心主義的社會科學知識體系，也有國家中心主義的社會科學知識體系，但前者的宰制性地位顯而易見，而且美國社會科學的本體論就是自由主義之個人主義假設，貫穿於各學科之中。
（1）自由民主之政治學。政治學乃是關於共同體善業的學問，但在美國卻被簡化為作為研究範式的「自由主義民主」，即只要實現了法治下的個人權利（主要是財產權）和個人投票的民主，政治生活就萬事大吉了。其理論基礎是，古典的人民主權概念被置換為選舉式民主，所謂選舉等於民主，民主等於選舉。在改造民主概念的基礎上進一步改造合法性概念，將原來的「合法律性」改造為「選舉授權才有合法性」，即以選舉置換了合法律性。從此，「選舉式民主」和基於選舉式民主的合法性概念，就變成了評價一個國家政治制度好壞的標準。很多國家因此發生了「民主化轉型」，結果又紛紛地因無效治理而出現「民主回潮」，又被美國人冠於「選舉式威權主義」（competitive authoritarianism）。即便如此，自由民主的優越性對於西方人而言深入骨髓，比如把中國的新冠肺炎疫情當做是制度的結果，認為擁有自由民主制度的西方將不會受到感染。制度偏見和「制度迷信」到如此程度，真是驚天地泣鬼神。
基於自由主義民主政治學而衍生的國際關係理論，去國家化達到了空前的程度。柏林圍牆倒塌、蘇聯解體，是對當時流行的以國家為分析單元的結構現實主義理論的致命性打擊，取而代之的國際關係理論，是福山一鳴驚人的「歷史終結論」所奠定的自由制度主義理論，將個人主義本體論基礎的國際制度視為「自由世界秩序」的普世價值。相應地，呼應「歷史終結論」的「軟實力」「民主和平論」一度成為炙手可熱的概念。在這個過程中，全球治理理論誕生了，羅西瑙（James N. Rosenau）等認為可以實現「無政府的治理」，主張的是公民組織的替代性作用。伴隨著英國脫歐公投尤其是川普上臺後的所作所為，這些以自由主義民主為理論基礎的各種概念，讓人有種恍若隔世的感覺，自由制度主義，主張美國以「軟實力」而吸納其他國家，卻也被川普政府的各種「退群」、踐踏國際規則所證偽，美國政府對其「軟實力」不再抱有信心。但觀念的固執性決定了，流行觀念並不會隨著時代巨變而立刻煙消雲散。
（2）自由市場之新古典經濟學。20世紀80年代開始的柴契爾主義、裡根主義掀起了新自由主義浪潮，核心是私有化和自由化。這股政治思潮在經濟學上體現為新古典主義經濟學尤其是其中的新制度經濟學，認為只要形成市場化意識形態，政府保護了有效產權即私有產權，國家就能興旺發達，認為「西方興起」的奧秘就在於這三要素——國家理論、產權理論和意識形態理論。國家建設是如此多面向的、情境性的宏業，幾個要素怎麼可能回答國家的興衰。這種所謂基於經濟史而事實上非歷史性的學說，其實正是發展中國家所以不能發展的根源。發展中國家的土地制度大多是世襲制的土地私有制，這種制度到底是有助於發展還是阻礙了發展？土地私有化前後的績效到底如何？看看墨西哥20世紀80年代以來的故事就知道了，想想印尼「雅萬高鐵」項目的流產就應該明白究竟。只要放眼世界政治，就知道這種理論與現實的巨大反差。當然，在新古典經濟學那裡，歷史並不重要，經濟學變成了信仰政治。
（3）「投資人民」之社會學說。伴隨著政治民主化、經濟自由化所出現的治理理論，認為發展中國家不能發展的根源在於無效率的政府，因此主張壓縮國家的生存邊界，轉而「投資人民」，讓社會組織和個人擔負起治理國家的重任。這種理論流行了三十年之後，發展中國家並沒有因此而變得更好。究其原因，在於這種理論根本性地顛倒了因果關係。發展中國家的無效政府，不是政府本身想無效，而是求效能而不得，政府只是眾多「強社會」中的一個組織，所謂「強龍不壓地頭蛇」。發展中國家的國家建設的真正任務是將國家組織起來，在國家權力碎片化的前提下再主張去國家化的社會權利，結果是進一步弱化了本來就很弱的國家權力，治理理論給這些國家雪上加霜。「投資人民」在西方國家的體現，就是在新冠肺炎疫情的關鍵時刻，生死由己，老百姓甚至可以接受浸透著社會達爾文主義的「群體免疫」之說。
（4）權利主義之法律思想。鑑於「文革」踐踏個人權利的沉痛教訓，改革開放後才有的法學必然要反思以國家為核心的工具主義法學，倡導保護人權的權利主義的法學。這是中國法學的巨大進步。但凡事過猶不及，原因很簡單，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所言，法律是政體的延伸。也就是說，法律首先是用來保護政權的，用來維護政治秩序，將政治秩序法律化進而制度化，這是法律的首要議程，或者政治功能是第一位的。其次，羅馬法傳統就是為了捍衛私有財產權，所謂的「自然權利」「天賦人權」等社會契約說，無不是在證成這一點。這是法律的經濟功能。政治功能和經濟功能就是事實上的工具主義法律觀。最後，法律的社會功能是維護基本的治安秩序，保護個人的基本權益。只有明白了法律的政治功能、經濟功能和社會功能，才能理解美國憲法所捍衛的政治制度與經濟制度、以及經濟制度與社會權利之間的巨大張力。為什麼美國槍枝泛濫而得不到控制以至於每年死傷3萬人以上，最發達的國家依然有4000萬人沒有醫保，單維度的權利主義之法學如何解釋？更重要的是，最發達最富有的美國，新冠肺炎病毒感染人數最多而不能有效保護公民生命權，這大概是權利主義法學的新難題。
（5）美式社會科學需要一場「範式革命」。社會科學是回答一個國家面臨的重大社會問題的學說，是對特定國家特定歷史時期的特定經驗或危機的理論化，因此，所有門類的社會科學必然具有歷史的情境性、維度的多面向性以及現實問題的高度複雜性與極端不確定性。在這個意義上，貫穿著自由主義個體權利本體論的政治學、經濟學、社會學和法學，可以被視為對以捍衛財產權的資產階級革命成果的證成，而非一般性的共同體善業的學說，否則，「歷史終結論」就已經大功告成。事實上，上述門類的社會科學不但與世界政治的現實發生了巨大的張力，更難以解釋川普政府濫用國家權力的行為。不但如此，川普政府的行為還是對流行的社會科學的一種巨大嘲弄，前述的政治學、經濟學、社會學和法學，說到底都是為了「去國家化」，而川普政府卻將國家權力發揮甚至濫用到極致；而新冠肺炎疫情更是檢驗國家能力的一把尺子。
川普政府非法地對待孟晚舟女士進而試圖肢解華為公司的行為，根本性地違反了美國社會科學之精神和使命。具體而言，政治學之個人權利受到法律的保護，但逮捕孟晚舟完全置法律於不顧；國際關係理論中的現實主義，其實依舊是帝國主義世界政治結構中的一個面向的權力政治，並不能反映強國與弱國之間的國際關係；經濟學所倡導的有效產權之信仰，被川普政府踩在腳下，要知道華為公司可是一家典型的民營企業；社會學之「沒有政府的治理」假設，川普政府更視之為無物；法學之權利主義，在孟晚舟事件上就是一個歷史性國際性笑柄。這一切的一切，都意味著美國社會科學的之精神與美國政府的治國之道南轅北轍。當理論不能解釋現實的時候，理論本身就需要反思與重建。
我認為，在根本上，美式社會科學需要一場「範式革命」。以去國家化為目的的美式社會科學是怎麼來的呢？自由主義社會科學是建立在「理性人」假設基礎之上。在霍布斯看來，國家的最基本成分是人，要認識國家，就要首先分析作為國家最基本單元的人，認識「人性」，理解了人性，一切問題就迎刃而解了；而人是自利的利益最大化的「理性人」。二戰後，美國人將起源於歐洲的以研究國家為對象的社會科學，降至個體和社會行為研究，主張個體主義的「理性人」假設得以成為整個社會科學的本體論性質的命題。
顯然，基於「理性人」假設的「社會科學」完全是非歷史的，既偏離了西方自己的固有傳統？比如亞里斯多德就是在情境性、歷史性的前提下探索政體問題的；也不能解釋西方國家自己的治理行為?國家是不可或缺的宰制性主體，更與很多非西方國家的政治傳統無關，所以才最終出現與現實的對抗。背離歷史、有違傳統、對抗現實的研究範式，理應被終結，急需一場新的「範式革命」取而代之。範式革命既體現在學科建設的新議程上，也包括新型研究路徑。
二、比較政治學的新議程：從制度比較到治理能力比較
我們已經知道，二戰後發展起來的美國比較政治學，先是從20世紀50——70年代的政治發展研究或現代化研究，轉型到20世紀80年代以來的民主化研究或轉型學研究。起步較晚的中國政治學自然跟著美國政治學的研究議程而研究，在80年代以現代化研究為主，90年代之後開始研究民主轉型與民主鞏固問題。其實，無論是現代化研究還是民主化研究，都是比較政治制度研究，這是對美國比較政治學的一個總概括。
當然，在現代化研究的浪潮中，又可以劃分為兩大流派，一是以阿爾蒙德（Gabriel A. Almond）為代表的典型的制度學派，其表現形式就是結構功能主義，認為無論什麼類型的國家，只要具備了從美國政治制度中提煉出的7大功能以及相應的結構，這個國家的現代化就成功了，這一學科史的最大教條主義之作就是1959年出版的《發展地區的政治》，以結構功能主義範式分析所有不同文化類型的國家和地區。結構功能主義範式在美國流行到20世紀70年代，其中的大多數學者適時地轉型到理性選擇主義。可見，制度學派的方法論至上特徵顯著，或者說方法論就是為了驗證某種制度的合理性，這也算是對方法論與政治制度之間關係的一點新認識。現代化研究中的另一大流派就是以巴林頓·摩爾（Barrington Moore）為代表的歷史社會學，意在發掘現代國家是怎麼發生的，或者稱之為國家建設學派，70年代後走紅的查爾斯·梯利（Charles Tilly）、伊曼紐爾·沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）等一大批學者，都在研究這個主題。相對而言，從歷史出發的歷史社會學，意識形態色彩相對少些，因此其留下的知識遺產更為豐富，其知識體系所造就的話語體系至今仍然影響著國際社會科學尤其是政治學的基本走向。這兩個流派的不同命運給中國政治學的重大啟示是，政治學的知識來自歷史，源自歷史研究的政治理論研究是有歷史意義的，當然，投身歷史研究的工程更為艱巨；相反，用概念或工具丈量現實的方法論至上的制度學派，其研究成果少有經得起歷史考驗的，多為曇花一現型。
由於周知的原因，到20世紀八九十年代，民主的「第三波浪潮」使得上述兩大流派合流了，都致力於民主化研究或者說轉型學研究，曾經如日中天的歷史社會學的大歷史研究走向式微，只有極少數學者在苦苦掙扎。民主化研究變成了典型的意識形態推廣，致力於國家之「善」的政治學變成了概念修辭學，民主化、國家轉型等概念成為政治正確。在民主化研究盛行30年後（1980年代到2010年代），終於有美國學者呼喚「轉型學的終結」，福山也承認「歷史終結論」的終結，其中一個重要原因就是大量國家出現的「無效的民主」。
二戰後興起的比較政治學一開始就是為美國國家戰略服務的，因此具有與生俱來的意識形態屬性，這是現代化研究和民主化研究的共同之處。但是，二者仍舊存在不同。第一，民主化研究的意識形態色彩更加鮮明。因為現代化研究中至少還有以知識貢獻為使命的歷史社會學及國家建設學派，而民主化研究甚至包括晚年的羅伯特·達爾這樣受人尊重的大師級學者，已經沒有了知識社會學意義的追求。第二，研究維度的差異。民主化研究以有無多黨制競爭性選舉為標準，維度單一。這是民主化研究受挫的根本原因，因為政治制度的多維度性決定了，競爭性選舉只是民主的縱向民主形式，民主還有其他形式比如協商民主和參與式民主；即使研究多種形式的民主，民主也只不過是政治的一個維度，怎麼可以以一個維度而取代多維度的政治？比較而言，現代化研究雖然也是意識形態導向的，但至少是多維度的研究，比如政治人的培養與塑造，精英吸納的渠道、政治溝通的方法，等等，而且還如李普塞特等人，他們念念不忘民主的社會條件，認為社會條件比民主本身更重要。
現代化研究成為歷史，民主化研究或轉型學範式也正在式微，那麼取而代之的研究議程或研究範式應該是什麼呢？筆者曾經主張，比較政治研究應該是「國家建設——政治制度——公共政策」的三位一體的知識體系，當然研究各有側重。三者之間的關係是：以人體做比擬，國家建設是整體性的軀體，政治制度是支撐軀體的骨骼，而公共政策則是軀體內流動的血液。這是對流行的以轉型學為範式的制度比較的一種反思，力圖尋找比較政治研究的新出路。
今天看來，這個反思依然有需要補充之處。比如比較國家建設，事實上不僅是西方歷史社會學視野下的戰爭與國家的誕生的關係。戰爭所製造的「民族國家」是歐美人的事，因此查爾斯·梯利等開闢了「戰爭製造國家」研究範式。許多海外華人的有關研究，比如許田波、趙鼎新對古代中國的分析，其實都是在與梯利對話，並最終以中國作為案例來豐富這個命題。但是，對於中國而言，戰爭製造國家發生於兩千多年前了，人們更感興趣的是兩千年來這個國家為什麼能一以貫之地延續下來。「中華帝國」顯然不能以民族主體性即不能以「民族國家」來衡量，因為不同民族的統治者都是「中華帝國」的一個部分，不存在「新清史」所說的滿族非中國性的臆想，「新清史」完全是「民族國家」的話術。那麼，如果不能用「民族國家」來套中國的國家建設，中國是一個什麼樣的國家呢？或者說中國性是什麼呢？「文教國家」大概是一個好的概括，只要信奉這個儒家之「文教」，不管是什麼宗教的人和什麼民族的人，都是中國人。這樣，「國家建設」在中國語境的意義就是「文教國家」的傳承與延續問題，「文教國家」的當代意義，而非「戰爭製造國家」。可見，比較國家建設研究離不開歷史政治學的路徑，不同的歷史有著完全不同的政治理論意義，抽象的國家建設歷程，一個抽象出的是「民族國家」概念，另一個則歸納出「文教國家」概念。
關於比較政治制度研究，我在《比較政治學：理論與方法》中指出，幾乎沒有不同制度之間的比較了，都是不同國家如何走向「歷史的終結」。因此我主張，不但要研究代議制民主政體，還要把民主集中制政體放在與代議制民主政體同等重要的位置加以比較研究。不但如此，即使做政體比較，也要弄清楚政體的含義到底是什麼，不能把競爭性選舉當做政體的唯一標準，否則就不能解釋為什麼轉型為競爭性選舉制度的國家依然是無效治理甚至國家失敗。政治學是用來搞建設的，即實現共同體的善。把共同體組織起來的維度是多方面的，只顧一個維度的政治學肯定不是求治的政治學，或者說達不到「善」之終極目標。
比較公共政策置換為比較國家治理能力更為恰當，這不但是因為政策的制定與執行是治理能力的核心指標，更重要的是治理能力能直接衡量政治制度的效能，即我們常說的制度的優劣需要依靠治理績效去衡量。我們經常看到的現象是，不同國家的同樣一個政策產生完全不同的效果，政策與效果之間的中介機制就可能是因為治理能力的差異。因此，治理能力不但是比公共政策更能揭示政策背後的條件性因素，同時也滿足了因果關係的解釋。
將比較政治研究的重心從制度研究轉移到國家治理能力上來，不但是理論和概念層面的推演，更是大時代的呼喚。2020年初爆發的全球新冠疫情是對各國治理能力的一次大檢驗，一個百年不遇的比較研究大案例，因為這是發生在同一個時間段、同一性質的主題，最具可比性，而之前的很多案例比較，牽強附會的成分很大。比如，制度轉型之比較，對「制度」本身的理解就存在很大差異，因此同樣是選舉式民主，有的被稱為「競爭性威權主義」。再比如，反貧困的比較研究，事實性擁有土地和不動產的中國農村貧困戶，和南亞、南美的貧困戶的內涵有很大不同，不同含義上的「貧困」難以比較。但是，新冠疫情的標準是確定的，感染率和死亡率也是確定的，對經濟的威脅程度也是確定的，對教學的影響程度也是確定的。面對共同敵人的共同威脅，感染率、死亡率、經濟復甦能力、替代線下教學的線上教學的普及率，都是衡量制度效能即治理能力的直觀標準。在這些意義上，我們說全球新冠疫情是比較政治學研究的百年不遇的大案例，它將根本性地終結以制度為中心的「轉型學」。如果說此前的「轉型學的終結」是因為轉型國家的乏善可陳而發出的理性聲音，那麼這次的新冠疫情則直接衝擊了被視為歷史終點的西方國家的制度自信。當疫情在武漢爆發時，西方主流媒體歸之為非自由的制度，而自由民主國家可以高枕無憂。制度優越論背後是「白人優越論」，甚至認為這是黃種人才會染上的病毒，白種人不會被傳染。現實無情地打擊了西方的制度優越論和種族優越論，不是形式上的制度而是實質性的治理能力決定了不同的結局。
在新冠疫情期間，我們發現以下幾種現象：第一，不同的制度，比如中國和美國義大利之間，有著不同的治理能力；第二，不同的制度，比如中國和韓國之間，有著類似的治理能力；第三，相同的制度，既有相同的治理能力比如韓國和德國，也有完全不同的治理能力比如韓國日本和義大利美國。這幾個現象告訴我們，簡單的制度比較未必有效，政策分析也沒有說服力，因為相同的政策產生不同的結果，只能用終端性的結果即治理能力作為最大公約數變量去進行比較研究，用治理能力比較反向解釋制度差異、文化差異，這樣對於比較政治學的研究更有落地感。我認為，制度分析相當於演繹法，用一個一般性概念為分析變量而研究不同的國家，這些國家的人民的福祉到底如何，不是比較制度研究的重點；而治理能力比較相當於歸納法，用事實說話，從結果性事實去比較制度的差異、文化的作用和政治領導力的差異。
觀察發現，不同國家治理能力的根本原因在於社會與國家的合作能力。國家——社會關係是比較政治研究的重要路徑，但往往以「二元對立」世界觀來服務於比較政治制度研究，強調的是社會獨立於乃至於對抗國家的程度，因此屬於比較制度分析的一種從屬性方法。本文所指稱的社會與國家合作能力，不但是一種宏觀制度，更是文化意義上的深層結構（deep structure），更具體地說是一種社會制度，作為基礎性結構的社會制度直接反映在政治制度乃至經濟制度上。不管什麼政治制度，有國家與社會的合作能力或者合作傳統，治理能力就強，相反則弱甚至會變成無可奈何的「群體免疫」。東亞國家和地區，包括中國大陸、臺灣地區、韓國和日本，歐洲的德國，歷史上均存在強大的社會與國家的合作傳統，這種政治傳統被稱為「國家統合主義」，德國日本韓國的經濟制度可以被視為社會資本主義或福利資本主義，中國的經濟制度被稱為社會主義市場經濟，都是在強調政治與市場的協調性。相反，英美屬於典型的以個人為中心的自由主義傳統，其政治制度被稱為「社會統合主義」，經濟制度被稱為「自由資本主義」，強調自由市場的決定性作用。可見，這些異同的根源，都來自作為深層結構或者基礎性結構的社會制度。
國家治理能力的變量不但有社會制度意義上的國家——社會關係，還有政治制度上的權力關係與政治過程中的政策制定與執行。政治制度是由權力關係構成的，不但包括根本政治制度即政體，政體還通過央地關係、政治經濟關係、民族關係、政黨關係等方面而表現出來，如此複雜的、多維度的權力關係隨時、到處可能出現「否決點」而讓制度運行陷入僵局，形同行屍走肉，荒廢了國家治理。因此，要使複雜的權力關係運轉有序有效，就需要制度整合能力。在理想類型學的意義上，目前世界上主要有兩大政體類型——民主集中制和代議制民主，其各自的制度整合能力又受制於特定的基礎性社會結構，比如同樣是代議制民主的德國日本韓國，和美國英國義大利的制度整合能力完全不同。
制度整合力決定了一個國家的政策執行力。我們看到，同樣的「抗疫」政策，在各國的落地程度差異很大，其中有前述的國家?社會的合作能力，也有政治制度的整合能力，聯邦制的美國很難由一個聯邦政府下達一個統一的政策；由於市場觀念深入骨髓，抗疫物資的配置也是按照競價方式進行。除此之外，我認為政策執行主體即公務員隊伍的素質與使命感，是決定政策制定程度的一個關鍵變量。
這樣，國家治理能力就不再是一個宏大的、不可測量的概念，而是一組變量組合，其中關鍵者包括衡量國家——社會關係的合作能力、政治制度的整合能力以及政治過程中的政策執行力，這一變量組合堪稱「國家治理能力的一般理論」，也許可以稱之為國家治理能力的研究路徑或者研究範式。關於這個研究範式的一般特徵，在以前的研究中有詳細討論，不再贅述。總的發現是，按照這個變量組合去分析，國家治理能力的強弱具有相對性，沒有一個國家在所有方面都是強有力的，幾乎所有國家的治理能力都面臨著程度不同的挑戰甚至危機，有學者稱之為「治理危機」。
國家治理能力之比較研究一定是拋去各種理論預設的實質性研究，因為各種變量關係都是看得見摸得著的，是實質性結構和實質性結果之比較研究，從結果中歸納出關於國家治理的理論和事關治理的制度設計。比較而言，制度比較更具有形式主義性質，假設一種「好制度」推而廣之，以特定製度的幾個維度去衡量全世界，因而是一種典型的演繹法研究。比較政治學的演繹法研究根本性地違反了「亞里斯多德傳統」——政治學的開山鼻祖亞里斯多德在比較研究158個城邦國家後歸納出政體類型及其優劣，並深刻地指出一個城邦的優良政體在另一個城邦就可能是壞政體。而從制度比較轉型到治理能力之比較，又驗證了40年前亨廷頓提出的命題：國家與國家之間的差異，不在於其政府形式，而在於其統治能力。有意思的是，比較政治研究的路徑轉換自然地影響到國際關係研究的轉型升級。
三、國際問題研究的新議程：從國際關係學到世界政治學
在此前的研究中，我們已經呼籲國際關係學轉型升級為世界政治學，論證了轉型的若干理由和必要性，在此不再贅述。在即將出版的拙作《世界政治理論》中，我對世界政治學的定義是：政治思潮誘發的國內政治變遷所塑造的國際關係與世界秩序。這裡至少有以下幾個含義：
第一，對於中小型國家而言，只重視國家間關係至多是地區政治就能滿足國家利益的需要了；但是對於大國尤其是具有跨地區影響的大國而言，大國關係是重要的，但世界秩序這個宏觀的深層的結構性問題同等重要。中國變化太快，迅速地從大而不強的國家躋身於大而強的國家。對大而不強的國家而言，似乎沒有資格談論世界秩序——儘管也不乏相關說法，但更關心的是對國內建設有利的大國關係；對於大而強的國家而言，世界秩序就是繞不開的頭等重要的問題。從幾十年來中國對外關係來看，國際關係學和世界秩序研究都是以中國為中心的，但國際關係研究為的是中國的內傾型發展即為國內經濟建設服務，中美關係、中歐關係、中日關係等大國關係才會成為優先議程；世界秩序研究指向中國的外傾型拓展，即為中國經濟走出去並擴大中國影響力服務，中國與非西方國家的關係也就成了重要議程，並以我為中心而建立起相應的國際制度諸如亞投行、上海合作組織以及「一帶一路」倡議。國際關係學和世界政治學代表了中國在不同時代的不同使命。
第二，這個定義比較性地給出了國際關係和世界政治的發生學原理。我們知道，國際關係學是基於研究威斯特伐利亞體系而誕生的，這個體系是如何形成的呢？國家之間是戰爭狀態或準戰爭狀態，即依靠戰爭而改變國家間關係並以此為基礎而形成世界秩序。研究這個歷史的國際關係學因而以講究「實力政治」「均勢」的現實主義為主要線索。沿著這條歷史線索而誕生的現實主義國際關係理論也沒錯，因為從威斯特伐利亞體系到雅爾達體系，都是國家間戰爭的產物。可以認為，國際關係是戰爭手段這樣的外在改變的結果，屬於外源性強制性制度變遷。
事情早已經有了變化。至少在第二次世界大戰之後，雖然戰爭依然是常見的政治形式，但戰爭更多地是用來維護既有的世界秩序，很難以戰爭而建構新秩序，而新秩序的形成更多地是依靠內在改變或內生性制度突變的作用。這就是需要重新書寫的世界政治史：第一輪，十月革命根本性改變了已經形成的帝國主義殖民主義世界體系，俄國以改變自己的方式而改變了第一次世界大戰的結局並進而改變和重組了世界體系；第二輪，中國革命的成功改變了中國並因此而改變了東亞秩序，與此同時，新興民族國家的解放運動根本性地瓦解了世界殖民體系；第三輪，中國以改革開放而改變了自己並動搖了冷戰秩序，蘇聯解體終結了冷戰，這對當時流行的國際關係理論是一次大地震；第四輪即當下，中國以自己的規模而改變了冷戰後美國的單一霸權秩序，而且單極秩序的改變也來自美國國內的認同政治所導致的政治分裂和否決型政治。
上述每一輪國內製度變遷都是由某種政治思潮推動的，可以視為誘致性制度變遷。馬克思列寧主義刺激了十月革命，中國革命以及隨後的民族獨立運動也是由馬克思主義和民族主義推動的，推動第三波變遷的則是全球化中的各種思潮，第四輪變遷則源自認同政治和民族主義。
觀念塑造了政治秩序，但研究政治秩序的觀念學說卻忽視了觀念本身的作用，實在是一大缺憾，建構主義國際關係理論顯然不是在討論這些推動世界政治變遷的政治思潮諸如社會主義運動和民族解放運動，重視觀念與外交政策關係的基歐漢等人也只是局限於觀念對於個案性政策的影響，而沒有宏觀歷史的世界秩序視野。
理論總是滯後於時代，對於已經發生的如此巨大的變化，國際關係學不能停留在「舊歷史」塑造的視野和思維方式上，不能對已經不再是個案的「新歷史」漠然處之。研究「新歷史」是中國學人的歷史責任。
第三，全球新冠疫情是世界政治學形成的關鍵時刻。如果說觀念塑造的政治變遷的「新歷史」還不足於讓我們重視觀念的作用，這次突發性事件必將塑造一代人的觀念，而這也必然從反思「舊歷史」開始。
基於威斯特伐利亞體系的「舊歷史」，國家安全戰略目標是在國家之間尋找敵人、製造敵人，從而出現國際安全悖論，越追求安全越不安全，為此就必然要建立國民經濟的軍事？工業複合體，軍備競賽事實性地成為經濟發展的首要目標，於是針對陸地敵人、海上敵人、空中敵人和太空敵人的各式先進技術、先進武器競相發明出來，各大國的經濟最發達部分總是與國防有關的產業。傳統的國際關係因此堪稱戰爭狀態或準戰爭狀態，而這種狀態完全是「舊歷史」路徑依賴的產物。
「舊歷史」不但回答不了「新歷史」的問題，更無法面對流行病這種非傳統威脅。二戰後人類雖然經歷了若干次流行病的威脅，但從來沒有遇到新冠疫情這樣嚴重的致命威脅。面對這種威脅，各國為應對國家敵人而花巨資建構的國防體系和先進武器幾乎完全派不上用場；不僅如此，疫情還癱瘓了美軍多艘航空母艦。
這次疫情的後遺症或結果將是多方面的。首先，民族主義政治將更加強化，這必將是對全球化的一種逆動，而中國可能會成為民族主義政治的受害者，民族主義對於世界秩序的影響有待觀察；其次，各國應對疫情的能力將彰顯其國家實力和國家治理能力，改寫其在世界政治中的地位，中國也因此成為受挫了的全球化中心，或者說以中國為中心的全球化時代將提前到來；再次，反思國民經濟體系，過去都是因為國家安全而競逐富強，但是流行病這種非傳統威脅則要求各國以富國養民為基本目的，不同的國家目的決定了各國發展經濟體系的不同。進而，這也是對傳統的國家理論的反思，傳統國家理論的國家首要目的是安全與秩序，指向的都是國家這個外部敵人；現在看來，威脅國民安全和社會秩序的，不但來自他國，還是威脅所有國家的流行病。
二戰以來，全人類第一次受到一個共同敵人的威脅，這種政治不再是國家間關係，而是真正意義上的全球政治。國家間關係的敵人各有不同，美國的敵人可能是俄羅斯的朋友也可能是歐洲的非敵非友，但全球政治的敵人卻可能只有一個，中國的敵人也是其他國家的敵人。這就決定了，如果說國際關係的目的是尋找差異和國家安全，而全球政治則因為共同敵人的存在而尋求合作和人類共同安全。「人類命運共同體」從來沒有像今天這樣顯得鮮活而且具有迫切性。
第四，世界政治學的難點與希望。尋求合作與人類共同安全的世界政治應該成為一代人的觀念，但當下的一代人又是從「舊歷史」中過來，而且「舊歷史」所建構的利益結構時刻在約束著人的思維和行為方式。我們知道，西方自古希臘以來的歷史就走不出「修昔底德陷阱」，國家間的戰爭或準戰爭狀態是歷史常態。這個長時間進程足以建構起思維結構而形成民族性，而且具有民族性的政治心理結構一旦形成就有超強的穩定性和滯後性。反過來，這種歷史進程中所建立起來的現狀性利益結構又在強化著歷史結構。具體而言，美國的軍事工業複合體豢養了無數個依附其上的利益集團，不但包括軍隊、工業集團，還有科研機構和所謂的智庫。路徑依賴中的報酬遞增原則決定了，這種主宰美國命運的深層結構必然要把自己的利益最大化，而尋找外部的「國家敵人」一直是最有效的方式。因此，亨廷頓說美國需要適度的外部敵人而凝聚國內；因此，即使倡導「世界政治的思維框架」的亨廷頓雖然開創了世界政治學的典範，最終也不過是為了尋找敵人即「文明的衝突」。對於西方歷史文明中的「立法者」而言，他們已經因路徑鎖定而難以自拔。
世界政治學的命運既取決於美國的情勢，也取決於中國的發展狀況，因為世界秩序說到底由特定時代的中心國家的國家治理能力決定的。如果形成以中國為中心的全球化，中國在國際組織和觀念上的供給能力將對世界秩序有著重大影響。可以想像，以共商、共建、共享為原則的「人類命運共同體」理念將對世界秩序的走向有著毋庸置疑的重要性。不得不說，「人類命運共同體」也是時間進程中的一種自然延續，既是千年天下大同思想的現代表述，也是新中國外交理念的發揚光大。毛澤東時代講的是和平共處，改革開放之後先是和平與發展，接著是和平崛起，都是「和為貴」，而人類命運共同體則是「和」的最高境界。當然，同樣是「和」，不同時代有著不同的內涵，此前之「和」均是致力於建構一種有利於國內發展的國際環境，今天之「和」則是在倡導一種新型世界秩序，是「內向之和」到「外向之和」的演變過程。
四、比較政治學和世界政治學的研究路徑：歷史政治學
新研究議程需要新研究路徑或者研究範式去落地。我們提出的歷史政治學，既可以用來研究以國家治理能力為主題的比較政治研究，也可以用來研究世界政治學。所謂歷史政治學，就是研究歷史的情景性（認識論）、方法論上的時間性和本體論上的結構性關係主義而提煉概念和知識，並總結善治之道。歷史政治學已經被普遍地認為是中國本土的政治學，是發展中國政治學的一種新路徑。這種源自本土的研究路徑，因其特別重視歷史研究之發現，而世界政治學在根本上是以深層的歷史結構而立論的學科，因而歷史政治學之於世界政治學具有親緣性。
（一）歷史政治學與國家治理能力比較研究
如前所述，比較政治制度研究主要基於演繹法的邏輯，如著名的「歷史終結論」就是根據霍布斯的理性人假設而推演出來的，而政治學一直強調的歷史文化和社會條件被束之高閣。一個常識是，不同的國家實行同樣的政體，治理狀況天壤之別，比如印度與英國之間、菲律賓與美國之間，這其中的內在邏輯顯然不是制度問題，而是治理能力問題。
國家治理能力由國家——社會合作能力、制度整合力和政策執行力構成，其中每一種能力都來自時間進程所積累起來的社會結構之中。每一個國家的文明史都是既定的，而且發展中國家的民族民主解放運動只完成了民族在政治形式上的解放，大多數國家並沒有進行以土地革命為核心的社會革命，而且殖民地遺產即分而治之形成的碎片化政治即強社會政治非常普遍，這種時間進程所塑造的社會結構根本性地約束了國家治理能力。
同樣，即使對發達國家而言，「先發優勢」取決於很多情景性條件，比如美國可以大張旗鼓地對印第安人搞種族清洗，可以殖民地掠奪，可以肆無忌憚地搞不平等條約，等等。今天，這一切都變了或至少改變很大了，而後發國家「逆襲」而上，根本性改變了過去三百年先發的歷史情景和社會條件，西方國家和非西方國家可以在一個尺度上比較國家治理能力，可以弄清楚實行西方制度的非西方國家的治理能力是什麼狀況，也可以發現走自己道路的非西方國家的不同治理能力。
可見，歷史政治學幾乎是為國家治理能力研究量身定製的一種研究路徑。更重要的是，歷史政治學的求善治功能，不但歷史地回答了各國國家治理能力之差異，還可以為各國的國家治理汲取智慧。其實，在各個文明體中，不管在政治制度上具有多少形式上的同一性，宏觀制度下的中觀制度安排、尤其是微觀的政治習慣和政治機制，都是本土的。在這個意義上，研究中觀?微觀層面的制度和行為方式，就是在研究有關國家的歷史政治；反之，每個國家的治理實踐和治理能力，深深地根植於各自的歷史，因而理解各自的歷史可以提升對不同國家治理能力的理解。
（二）歷史政治學與世界政治學研究
世界政治學主要講的是政治思潮所誘發的國內製度變遷和由此而形成的國際關係和世界秩序。這裡，「世界政治的思維框架」（亨廷頓語）首先是一種時間進程所建構的深層結構。無論是時間進程還是深層結構的研究，都離不開歷史政治學；同時，世界政治學是基於比較政治研究而來的，為國家治理能力比較研究而量身定製的方法論，自然地適用於世界政治學。
筆者在既往的研究中指出，世界政治是一個層次性概念，分為時間進程所塑造的深層結構、國家單元層次構成的現狀性結構和社會次單元層次的微觀結構，不同的層次有不同的研究單元或者研究路徑。①我們最關心的是歷史進程所塑造的深層結構，關於深層結構研究，至少有霍布森的帝國主義論、沃勒斯坦的資本主義世界經濟體論、亨廷頓的文明衝突論，每一種研究都是事實性的歷史政治學路徑。
結語
作為一種研究路徑的歷史政治學之於新研究議程的意義重大。之所以如此，一個重要原因在於歷史就是中國人的宗教，中國學者幾乎是與生俱來的「歷史學家」，這不但是因為中華文明歷史悠久性與連續性，還因為中國歷史一直以政治史為主，由此而形成的歷史想像力自然是可遇不可求的知識財富和思想財富。世界秩序大變局在某種程度上是治理思想與治理學說誘發的，當一種思想和學說所論述的世界秩序動搖後，必然呼喚新思想新學說的出現，而全球新冠疫情無疑會助推這種轉換。中國人可以向世界貢獻的最寶貴資源還是自己的歷史文明和在此基礎上形成的政治思想，歷史政治學是這種政治思想的一種學理化、學科性表述。
注釋略