湖北高院案例 ：行政機關撤銷授益性行政許可的司法審查
裁判要點
依據《中華人民共和國行政許可法》第八條規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。此為信賴保護原則在行政許可領域的具體體現，亦即按照行政行為效力原理，行政許可一經作出即具有公定力、確定力，對於行政機關和行政相對人均具有約束力。雖然有錯必糾原則亦為一項重要法律原則，但對具有授益性的行政許可而言，信賴保護原則在一定程度上應優於有錯必糾原則。因此，儘管行政機關撤銷已作出的行政許可其本質屬於自我糾錯，但該行為亦應受到嚴格限制並在進行合法性審查時應採取嚴格標準。
尤其在行政許可行為違法的原因不可歸責於被許可人的情形下，行政機關在行使行政許可撤銷權時，更應首先立足於考慮被許可人的權益、行政許可行為違法的原因、是否存在確需撤銷行政許可的法定情形等，審慎裁量行政許可應否撤銷、相應的法律適用以及一旦撤銷所應採取的處理手段等。同時，該行政許可撤銷權的行使，還應遵循國發（2004）10號《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》精神和要求，即行政機關實施行政管理要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權；非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。
裁判文書
湖北省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）鄂行終474號
上訴人（原審被告）來鳳縣人民政府，住所地：湖北省來鳳縣武漢大道18號。
法定代表人李偉，該縣縣長。
委託代理人歐興紅，湖北歐興紅律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）費天勝，男，生於1970年*月*日，漢族，戶籍地湖北省來鳳縣，現住湖北省來鳳縣。
上訴人來鳳縣人民政府因費天勝訴其撤銷行政許可一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院（下稱恩施中院）（2019）鄂28行初88號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，經過閱卷，當事人沒有提出新的事實、證據或者理由，認為不需要開庭審理。本案現已審理終結。
費天勝原審訴稱，其父費子林生前（於2008年病故）原系來鳳縣國營農場職工，與母親陳冬雲共育有費天勝、費斌、費紅英子女三人，費紅英為良種場職工。1982年，費子林購買磨坡的牛圈9間、牛圈配套廂房1間和牛圈附屬用地總計面積1000餘平方米。2004年，費天勝兄妹三人於此地修建住宅兩棟、修繕了原有2間牛圈和牛圈廂房，並辦理了國有土地使用權證及房產證。2007年，費天勝兄妹三人經工商註冊登記在此開設農家樂。2011年，來鳳縣人民政府決定徵收良種廠磨坡農場，經時任縣委書記和縣長同意，確定給費天勝兄妹三人的房屋及附屬土地進行等面積置換。
2014年6月18日，來鳳縣委召開專題會議並決定：原則同意在瓦爾高片區安排部分土地用於置換陳冬雲、費紅英被拆遷的1094.99平方米土地。同年7月7日，來鳳縣城鄉規劃局給費天勝頒發地字第R規2014-180號《建設用地規劃許可證》；10月8日，來鳳縣國土資源局、來鳳縣人民政府相繼在（來）國地呈字（2014）第0125號《審批呈報表》上簽字蓋章，同意將240平方米國有建設用地使用權劃撥給費天勝使用；10月21日，來鳳縣城鄉規劃局給費天勝頒發建字第R-規2014-302號《建設工程規劃許可證》；11月3日，來鳳縣國土資源局、城鄉規劃局、城管局聯合給費天勝放線動工，費天勝在施工中遭到當地村民阻工和信訪投訴。
2015年3月6日，來鳳縣人民政府根據來鳳縣國土資源局來土資（2015）19號《關於請求撤銷費天勝、陳冬雲、費紅英、費斌四戶用地批准文件的請示》（下稱「19號請示」），作出來政發（2015）7號《關於同意縣國土資源局撤銷費天勝、陳冬雲、費紅英、費斌用地批准的批覆》（下稱「7號批覆」）。但之後來鳳縣人民政府一直未對費天勝、費斌二人進行補償，來鳳縣國土資源局也未對費天勝等人撤銷或註銷土地使用許可。2018年9月，費天勝將房屋承包給何宗平修建並籤訂施工合同，約定若費天勝違約終止合同將賠償其違約金20萬元。
2018年11月，何宗平在施工中因電桿倒塌致他人房屋受損，經來鳳縣人民法院判決，費天勝被判賠28304元。2019年8月23日，來鳳縣人民政府作出《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》，決定撤銷和註銷費天勝等人的土地使用行政許可。來鳳縣人民政府該註銷土地使用權手續的具體行政行為缺乏事實和法律依據，程序違法，屬違法行政並造成費天勝重大經濟損失。請求判令：⒈確認來鳳縣人民政府撤銷與註銷費天勝土地使用行政許可的行為違法；⒉撤銷來鳳縣人民政府作出的撤銷註銷（來）國地呈字（2014）第0125號《具體建設項目使用國有建設用地審批呈報表》的處理決定；⒊來鳳縣人民政府賠償因違法撤銷註銷行政行為造成的經濟損失100萬元；⒋訴訟費用由來鳳縣人民政府承擔。
來鳳縣人民政府原審辯稱，來鳳縣龍鳳新區建設項目指揮部收回陳冬雲、費紅英的國有農用地，拆遷補償安置對象只能是作為農場職工的陳冬雲和費紅英。費天勝雖是陳冬雲之子，但其就職於來鳳縣經管局，屬國家公務員，與其兄費斌均不屬於徵地拆遷補償安置對象，其取得置換的國有土地行政許可主體不符。基於此，來鳳縣人民政府按照恩施中院（2018）鄂28行初47號裁定書所確認內容，堅持有錯必糾對此前的行政許可進行撤銷。來鳳縣人民政府與陳冬雲、費紅英在原安置補償協議的基礎上已重新籤訂新的安置補償協議並已履行，費天勝訴稱的土地審批手續已不復存在，相關補償也已包含在對陳冬雲、費紅英的補償之中，不存在另行補償情形。來鳳縣人民政府註銷和收回費天勝土地使用行政許可程序合法，撤銷內容符合法律政策規定，沒有損害費天勝合法利益，請求駁回費天勝的訴訟請求。
原審查明，陳冬雲與費子林（於2008年病故）系來鳳縣國營農場職工，共育有費天勝、費斌、費紅英子女三人，費紅英為良種場職工。1982年，陳冬雲、費子林購買了磨坡農場在西溪口農場所有的牛圈9間、牛圈配套廂房1間和牛圈附屬用地，總用地面積約1000餘平方米。2004年費紅英在此修建一棟三層住宅，2007年費紅英兄妹經工商註冊登記在此地開設農家樂。
2011年7月2日，來鳳縣人民政府作出來政辦發（2011）62號《關於印發<來鳳縣龍鳳新區建設徵地安置補償方案>的通知》，決定對來鳳縣良種場磨破農場包括含陳冬雲土地在內的國有農用地進行徵收。2013年9月26日，來鳳縣龍鳳新區建設指揮部與陳冬雲、費紅英籤訂《房屋徵收安置補償協議書》，協議約定補償陳冬雲、費紅英被徵收房屋及其他建築物共計1569132.00元；對房屋佔地和院牆內的空地實行以地換地的方式進行安置。2014年6月18日，來鳳縣委召開專題會議，會議決定：原則同意在瓦爾高片區安排部分土地用於置換陳冬雲、費紅英被拆遷的1094.99平方米土地。2014年7月7日，來鳳縣城鄉規劃局給費天勝頒發地字第R規2014—180號《建設用地規劃許可證》。
2014年9月22日，陳冬雲、費紅英、費天勝、費斌四人向來鳳縣人民政府提交《關於置換劃撥土地建房的申請》。2014年9月25日，時任來鳳縣縣委副書記鄧某、副縣長譚某籤字同意按國有劃撥土地辦理手續。2014年10月8日，來鳳縣國土資源局在（來）國地呈字（2014）第0125號《審批呈報表》上簽字蓋章，同意將240平方米國有建設用地使用權劃撥給費天勝使用。2014年10月8日，來鳳縣人民政府在該《審批呈報表》上簽字蓋章，同意給費天勝劃撥240平米國有土地。2014年10月21日，來鳳縣城鄉規劃局給費天勝頒發建字第R—規2014——302號《建設工程規劃許可證》。
2015年1月7日，恩施州信訪局發出州信函巡字（2015）7號《關於交辦湖北省委第一巡視組受理的來信、來電反映問題的函》，要求來鳳縣相關部門對信訪人反映的在瓦爾高25號路邊為費紅英、陳冬雲違法置換土地的情況進行處理。2015年2月25日，來鳳縣國土資源局向來鳳縣人民政府提交「19號請示」，請求撤銷費天勝（來）國地呈字（2014）第0125號以及費斌、陳冬雲、費紅英的建設用地使用權證的批准文件，無償收回該四戶個人使用的宅基地。2015年3月6日，來鳳縣人民政府作出同意撤銷用地批准的「7號批覆」。
2016年1月6日，來鳳縣信訪局形成（2016）1號《關於討論費紅英信訪問題的會議紀要》，會議決定第一項為費家在龍鳳新區指揮部被徵收的房屋、土地，費家選擇置換的方案，按龍鳳新區指揮部房屋徵收補償現行方案進行置換；原解決方案一律作廢，原補償方案及協議收回，請律師見證交接手續，由龍鳳新區指揮部進行銷毀，不留後遺症。2016年1月12日，來鳳縣龍鳳新區指揮部與陳冬雲、費紅英籤訂《關於收回費紅英、陳冬雲與來鳳縣龍鳳新區建設指揮部相關協議的協議書》，協議約定：一、甲方將2013年9月26日與乙方籤訂的貨幣補償協議（原件）、原來鳳縣副書記鄧某籤署的請示報告（原件）、建設用地許可證（紅線圖、土地審批表等）、專題會議紀要等資料交乙方銷毀，雙方所持上述所有複印件均同時作廢。
二、甲方的房屋拆遷安置補償，按照《來鳳縣龍鳳新區房屋徵收安置補償方案》中產權調換方式執行，乙方協助辦理相關手續。三、甲方按照《來鳳縣龍鳳新區房屋徵收安置補償方案》中的產權調換方式執行後，不再對原貨幣補償方式等方案提出任何要求，其原有所有證件手續同時作廢。四、此協議一式五份，甲乙雙方、相關職能部門（國土、規劃）、見證機構各執一份，雙方籤字並見證後生效。
2018年4月18日，費天勝曾以來鳳縣人民政府、來鳳縣國土資源局註銷其土地使用行政許可行為違法為由訴諸恩施中院，該院認為來鳳縣人民政府「7號批覆」屬內部行政行為，對外並未撤銷費天勝的土地使用行政許可，以（2018）鄂28行初47號行政裁定，駁回費天勝的起訴。
另查明，費天勝於2018年提出信訪，請求確認來鳳縣人民政府不履行職責行為、長期不兌現拆遷補償的行為違法；要求來鳳縣人民政府及時履行法定職責，公開出讓原劃撥給費天勝的480平方米國有建設用地。2018年3月5日，來鳳縣國土資源局作出《關於費天勝反映事項的處理意見書》，處理決定：（一）對費天勝請求確認來鳳縣人民政府拆遷補償行為的事項，應通過訴訟途徑確認。（二）對費天勝要求安置宅基地的請求不予支持。
2019年8月23日，來鳳縣人民政府根據原「7號批覆」和《關於收回陳冬雲、費紅英與來鳳縣來鳳新區建設指揮部相關協議的協議書》，以對陳冬雲、費紅英房屋佔地和院牆內空地土地使用權的補償安置方式已由以地換地變更為還建房屋方式，已向陳冬雲、費紅英（包含費天勝、費斌）交付還建房屋，補償安置已落實到位為由，作出《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》：
一、撤銷費天勝持有的（來）國地呈字（2014）第0125號、費斌持有的（來）國地呈字（2014）第0126號、陳冬雲持有的（來）國地呈字（2014）第0127號、費紅英持有的（來）國地呈字（2014）第0128號用地批准文件（即：建設用地使用權審批呈報表），無償收回原批准給費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英四戶的國有建設用地共計1080.00平方米使用權。
二、收回註銷費天勝持有的（來）國地呈字（2014）第0125號、費斌持有的（來）國地呈字（2014）第0126號、陳冬雲持有的（來）國地呈字（2014）第0127號、費紅英持有的（來）國地呈字（2014）第0128號用地批准文件原件，當事人所持有的批准文件的複印件全部作廢。
恩施中院審理認為，行政機關作出行政行為必須以明確的法律依據為前提，來鳳縣人民政府作出《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》，是根據「7號批覆」和《關於收回陳冬雲、費紅英與來鳳縣來鳳新區建設指揮部相關協議的協議書》，未引用具體法律依據，且在訴訟中未能說明作出行政行為符合法律的具體規定，應視為作出的《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》沒有法律依據，屬適用法律錯誤；另來鳳縣人民政府沒有提交充分的證據證實已向費天勝交付還建房屋，應當予以撤銷。
來鳳縣人民政府作出的撤銷註銷決定並未給費天勝造成直接經濟損失，其要求賠償損失的訴訟請求不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項和《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第（八）項之規定，判決：⒈確認來鳳縣人民政府撤銷費天勝土地使用行政許可的行為違法。⒉撤銷來鳳縣人民政府作出的撤銷費天勝持有的（來）國地呈字（2014）第0125號批准文件及收回費天勝持有的（來）國地呈字（2014）第0125號批准文件原件的處理決定。⒊駁回費天勝的其他訴訟請求。⒋本案訴訟費由來鳳縣人民政府承擔。
來鳳縣人民政府上訴稱，原判認定事實錯誤，費天勝不是徵地拆遷的適格主體，其取得國有土地行政許可不符合法律規定。費天勝系被徵收拆遷人陳冬雲之子，屬國家公務員，不屬龍鳳新區建設國有農用地（含房屋）的徵地拆遷對象。原判已查明費天勝240平方米國有建設用地的使用權系來源於其母親陳冬雲、妹妹費紅英被徵收房屋的置換，而非費天勝本人房屋被徵收而產生，該事實在陳冬雲、費紅英、費天勝、費斌四人提交的《關於置換劃撥土地建房的申請》，以及來鳳縣國土資源局徵地利用股在（來）國地呈字（2014）第0125號《審批呈報表》上的審核意見中均有明確表述，足以看出費天勝不具備安置補償主體資格。
另來鳳縣龍鳳新區指揮部與陳冬雲、費紅英已籤訂《關於收回費紅英、陳冬雲與來鳳縣龍鳳新區建設指揮部相關協議的協議書》，並已按照協議對陳冬雲、費紅英進行安置補償。費紅英已領取按照安置補償方案確定的14套房屋、安置商鋪的面積退差款和繳納了房屋安置的面積補差款，安置補償已到位，來鳳縣人民政府沒有義務再向費天勝交付還建房屋。原判認定「來鳳縣人民政府未提交充分證據證實已向費天勝交付還建房屋」顯屬錯誤。因費天勝不是徵地拆遷安置對象，來鳳縣人民政府發現問題後堅持有錯必糾原則，按照恩施中院行政裁定確認的內容對此前的行政許可進行撤銷，作出的《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》程序合法，內容符合法律政策規定。原判確認案涉撤銷行政許可行政行為違法並予撤銷，屬認定事實和適用法律錯誤。請求撤銷原判第1、2、4項，改判駁回費天勝的訴訟請求，本案訴訟費用全部由費天勝承擔。
費天勝向本院提交書面答辯意見認為，來鳳縣人民政府《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》缺乏事實和法律依據，也無法定事由，且至今未給費天勝、費斌和母親陳冬雲拆遷補償。費天勝有獲得行政許可的事實根據和法律依據，有獲得拆遷補償和行政賠償的合法權利。原判認定事實清楚，適用法律正確。來鳳縣人民政府的上訴理由不能成立。請求駁回上訴，維持原判，依法維護費天勝有獲得拆遷補償的權利並維護其按照行政許可建房的權利。
上訴人來鳳縣人民政府及被上訴人費天勝原審提交的涉案證據已隨案移送本院。本院對相關證據的認定意見與原審法院基本一致，對原判決認定的案件事實予以確認。
本院經審理認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十七條規定，人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查。本案屬撤銷行政許可行政爭議，依據《中華人民共和國行政許可法》第八條規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。此為信賴保護原則在行政許可領域的具體體現，亦即按照行政行為效力原理，行政許可一經作出即具有公定力、確定力，對於行政機關和行政相對人均具有約束力。
雖然有錯必糾原則亦為一項重要法律原則，但對具有授益性的行政許可而言，信賴保護原則在一定程度上應優於有錯必糾原則。因此，儘管行政機關撤銷已作出的行政許可其本質屬於自我糾錯，但該行為亦應受到嚴格限制並在進行合法性審查時應採取嚴格標準。尤其在行政許可行為違法的原因不可歸責於被許可人的情形下，行政機關在行使行政許可撤銷權時，更應首先立足於考慮被許可人的權益、行政許可行為違法的原因、是否存在確需撤銷行政許可的法定情形等，審慎裁量行政許可應否撤銷、相應的法律適用以及一旦撤銷所應採取的處理手段等。
同時，該行政許可撤銷權的行使，還應遵循國發（2004）10號《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》精神和要求，即行政機關實施行政管理要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權；非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。
本案中，來鳳縣人民政府因認為其在履行國有農用地徵收補償安置法定職責過程中實施了錯誤行政許可，而決定撤銷原行政許可，收回被許可人費天勝的國有建設用地使用權並收回註銷原用地批准文件。根據《中華人民共和國行政許可法》第六十九條、第七十條規定，以及2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第七十八條等規定，來鳳縣人民政府雖然具有依法可以撤銷因違法批准國有建設用地的行政許可並收回非法批准、使用的土地的職權和職責，但該權力的行使必須依法進行。
就來鳳縣人民政府作出的案涉撤銷費天勝用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定而言，其行為內容雖屬撤銷行政許可，但該撤銷行政許可的實質仍屬行政許可範疇，故仍應遵循行政許可的正當程序要求和原則規定。由於該撤銷行政許可行為系針對當事人作出的減損權利的不利決定，與被許可人費天勝具有直接的利害關係，來鳳縣人民政府在作出該撤銷行政許可行政行為前，未查明被撤銷行政許可的違法情形及原因、被許可人是否已實施相應許可事項及實施程度等以進行綜合考量，未告知被許可人費天勝撤銷行政許可的法律依據和違法事實基礎，亦未保障被許可人費天勝的陳述權和申辯權。
其僅根據原「7號批覆」和與費紅英、陳冬雲籤訂的尚未被費天勝本人認可的協議，即直接作出撤銷費天勝建設用地行政許可的決定，事實依據不充分且不符合程序的合法正當要求，違反了《中華人民共和國行政許可法》第四條、第五條第一款和第七條關於「設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、範圍、條件和程序」「應當遵循公開、公平、公正的原則」以及「公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權」等的規定，屬認定事實不清、程序違法。原判對此未予審查認定，本院予以糾正。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定，被告「應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件」；國發（2004）10號《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》亦明確要求，行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。
來鳳縣人民政府作出的關於撤銷費天勝用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定，未引用具體法律依據，且在訴訟中未能說明作出行政行為符合法律規定的具體規定，原判據此認定「來鳳縣人民政府撤銷費天勝土地使用行政許可的行為沒有法律依據，屬適用法律錯誤」，符合前述規定和通知精神，本院予以確認。因費天勝是否屬來鳳縣龍鳳新區建設徵地安置補償對象及來鳳縣人民政府是否已向其交付還建房屋，屬另一行政法律關係，雖與本案有牽連，但與本案被訴行政行為的合法性審查並不具有必然的因果關係，原判將之作為案涉被訴行政行為應予撤銷的理由欠妥，本院予以指正。
另經審查，原審依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）規定已判決撤銷來鳳縣人民政府作出的撤銷費天勝土地使用行政許可並收回行政許可批准原件的行政行為，但同時又另列判項確認來鳳縣人民政府撤銷費天勝土地使用行政許可的行為違法，屬判項重複且未引述相關法律依據。基於撤銷被訴行政行為的前提必然是因被訴行政行為違法，且原審判項未超出費天勝請求確認違法和撤銷被訴處理決定的訴請範圍，實體影響不大，為維護原審判決的既判力，本院不再予以更改，但予以指正。此外，因來鳳縣人民政府作出的案涉撤銷行政許可決定並未給費天勝造成直接經濟損失，原判對費天勝於本案中提出的賠償請求不予支持並無不當，本院亦予確認。
綜上，來鳳縣人民政府作出的《關於撤銷費天勝、費斌、陳冬雲、費紅英用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定》中，涉及撤銷費天勝用地批准文件並收回國有建設用地使用權的決定內容，存在認定事實不清、程序違法和適用法律錯誤情形，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）（二）（三）項規定，依法應予撤銷。原審判決認定事實清楚，適用法律雖未完整引述《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的相關規定，但判決結果並無明顯不當。來鳳縣人民政府的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十七條、第八十九條第一款第一項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人來鳳縣人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 王仁祥
審判員 馬春亮
審判員 胡錦明
二〇二〇年八月十九日
書記員 董曉晗