北京是中國的首都，作為國家政治、科技、文化、信息的中心，社會資源高度集中，因為首都的吸引力而招致眾多人口，也導致了北京「城市病」的凸顯。如何解決，成了一個問題。2014年初，國家提出了京津冀協同發展戰略，其中，首都功能疏解即是題中之義。近日，北京市政府東遷通州以及其他一些傳言風起，又一次引發人們熱議。
首都，相較於一般城市，其特殊之處在哪？北京城作為元明清王朝的都城，至今已有幾百年的首都經驗，那麼，歷史上北京城是否面臨此類問題，又是如何解決的？歷史經驗對於今天的城市發展困局是否有借鑑意義？就相關問題，澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者採訪了北京大學城市與環境學院唐曉峰教授。
北京大學城市與環境學院教授唐曉峰唐曉峰教授多年從事歷史人文地理研究，談及此事，他首先表明，對於傳聞，不便評論。但疏解北京非首都功能，是確定之事，可以作為討論的議題。
一般來說，首都城市不可避免地存在非首都功能，但佔多大比例是有差別的，這影響到城市管理體制的設定。
在中國古代都城中，非首都功能的東西比現在少得多，越早的都城，非首都功能的東西越少，城裡可以說是大朝廷，小社會，像秦鹹陽、漢長安，城市主體就是大型宮殿，所以對都城的管理，主要是朝廷的事。長安城初期的建設就是蕭何主持的。到了後代，雖然居民區在京城中佔的空間逐漸擴大，需要有基層衙門，但朝廷仍然參與城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步軍統領、五城御史、順天府尹，前兩個都是朝廷大員，順天府尹雖然是「地方官」，但級別比一般的府尹高二、三級。順天府是「京府」，其所轄的大興、宛平是「京縣」，還是有很強的首都色彩。
首都城市的歷史發展，有一個特點，其表現就是非首都職能部分的增加，比如老北京天橋一帶的發展。在首都城市向城市大社會發展的趨勢中，城市的首都職能與非首都職能的差異，或者說矛盾，也就越來越明顯。那麼，一個獨立的首都特區，比如美國首都華盛頓特區，是否也存在這樣的問題？唐教授說，「其實，也一樣，照樣存在兩種不同利益的矛盾。曾經有一個華盛頓市長，因為不滿於聯邦政府的一項法案，認為它侵犯了華盛頓市的利益，所以帶頭去遊行，向國會抗議，結果因為遊行堵塞了大街，妨礙了交通，居然被抓了起來。」
美國國會大廈，位於華盛頓哥倫比亞特區。華盛頓哥倫比亞特區的最高權力機構為美國國會。但是華盛頓市民在眾議院僅有一名沒有選舉權的代表，在參議院沒有代表。又有朝廷官員，又有地方官，中國古代都城的管理常常是這樣，二者在市政管理方面的界限並不清晰。像今天這樣明確、利落的「北京市政府」的概念是晚近才出現的，古代並沒有如此清晰的劃分。
那麼，在近代城市化進程中，脫離「國都」色彩之外的「北京市」，這樣一個城市管理色彩濃重的「市政府」是如何產生的？
唐曉峰教授介紹說，北京「市政府」的雛形是從「巡警」機構中慢慢發展出來的，最初以維持治安為主要職責，這出現在清末民初。
清朝後期，北京城變得十分複雜，而朝廷能力漸弱，城市管理幾乎癱瘓。有個美國人到北京看到了髒亂的樣子，感到奇怪，「這難道就是永樂帝和乾隆帝的偉大的京師嗎？」看過清末北京照片的人都會納悶，怎麼城市的街道坑坑窪窪，那麼糟糕？
老北京照片，石板官道年深日久已經坑窪不平。
1900年，八國聯軍侵華，國都淪陷，事平之後，清廷開始自我革新，實行「新政」。北京的近代管理體制也由此開啟。由於當時北京城內百業雜處、秩序混亂，傳統體制下的城市管理模式無法適用。出於維護城市治安的考慮，清廷於1902年陸續裁撤五城御史衙門，仿照西方警政制度，籌辦了「工巡總局」，一方面負責城市治安，另一方面也承擔城市建設和管理的諸多職能，比如交通管理、公共衛生、社會救濟等。
清末的崇文門內大街1905年，清政府接受袁世凱的奏議，設立「巡警部」，接管了工巡總局，不久，又更名為「巡警總廳」，其職能不僅是京師內外城的警務，同時也包括了市政、交通、工商業管理、社會救濟等城市建設和公共管理職能。到了民國初年，巡警總廳又改建為京師警察廳，隸屬內務部，依然行使原有的城市管理職能。1914年，在內務總長朱啟鈐倡議下，成立京都市政公所，才將京師警察廳的城市管理職能剝離出來，由市政公所行使這些職能。市政公所的成立是北京歷史上極為重要的體制性變革，它可以說是北京市政府的前身。
首都，畢竟不是一個純粹的官員社會，它有百姓社區、各色實業，也有一個世俗平民社會，當然需要一套獨立的工作體制進行組織管理。1928年，北京改稱北平，成立北平特別市。當然，此時首都已經不在這裡，情形完全不一樣了。
京師警察廳的附屬機構濟良所，是專門收容妓女的慈善機構。 澎湃新聞：今天北京市政府已經很成熟了，那麼，疏解北京的非首都功能，意義何在，這個問題又是怎樣產生的呢？
唐曉峰：雖然說非首都功能的出現與發展是必然的，但北京顯然是弄過了頭。要說原因，除了這幾十年出乎意料的大發展所形成的時代原因之外，我覺得還有深遠的文化原因、傳統思想的原因。這牽涉到首都的概念。
我們講首都是「首善」之地，就是最好的意思，這是傳統的概念，一般說說沒問題。但很容易順此得出一類觀念：一切最好的東西都要放在北京。所有事業的總指揮部都要設在北京，北京是全社會的制高點，站在北京可以藐視全國，到了北京才能證明你的最終成功。北京不會接受「第二」，它集中了 「最好」「最大」「最權威」的東西，這就是首都北京的概念。用古人的話說，是「眾星拱極」。用今人的話說，是「全國人民都仰望著你啊，北京！」
於是，官員仰望北京，學子仰望北京，藝術家仰望北京，商人仰望北京，煤老闆仰望北京，甚至許多乞丐也仰望北京。從政治上說，這是好事，如果這些觀念只保留在思想領域，不會有問題。可這些年來，思想變行動，用各種辦法進京的人形成了浩浩蕩蕩的大軍，現在的北京街頭，很難聽到北京話了。北京城真是受不了了，她的接待能力是有限的。
中國211和985大學分布圖，其中北京的高校數量遙遙領先於其他省市。圖片來自網絡。在很多國家，首都並沒有這麼大的聚集性，有一個原因是觀念不同。以美國舉例，美國最好的大學不在華盛頓，也沒想過要搬到華盛頓去；美國辦了幾次奧運會，沒有一次在首都；總部不在首都的大部門就更多了，在美國辦什麼事業，不需要到首都來「借光」，反而獨立找一個地方更有「範兒」。
疏解非首都功能，把一些總部遷到外地，這不是簡單的機構的疏解，也包含首都概念的調整。所有的總部都必須要在首都，過去以為這是屬於首都職能。但現在看起來，這個職能可以疏解。首都功能可以更加集約化。我們不能減小首都在政治上的凝聚力、號召力、指揮力，但在信息、交通現代化的今天，這種凝聚力不必一定要保留在古老的形式上。首都功能集約化，其本質不會改變。
澎湃新聞：首都各類事業、實業的聚集，必然造成人口的聚集。解決北京人口過多的問題，有什麼歷史經驗？
唐曉峰：中國歷史上，在王朝的初年，都城人口往往不足，那是戰亂的後果。許多都城在建設之初，為了充實人口，朝廷往往將外地民眾遷到都城，比如明朝就有許多人從山西「大槐樹」下遷徙到北京地區。而後經過長時間的發展，首都人口越來越多，朝廷轉而要控制人口。清朝時，北京城就已經存在人口壓力。雍正、乾隆之時，北京城內旗人人口越來越多，所謂「戶口日繁，待食者眾，無餘財給之，京師亦無餘地處之。」城裡已經沒有更多的地方供其居住，而且他們耗費的物資也越來越多。於是，朝廷開始讓他們遷往外城、郊區，甚至外地。另一方面，朝廷也在想方設法地控制進京人口，儘量不讓流民進入城中，一旦發現，就要「逮回原籍」。京城裡的人口多是文人、官員、「貿易生理之人」等各類精英。
另外，與現代不同的是，古代朝廷的許多官員，一旦退休，一般不留在京城，老了是要還鄉的。京城不是官員養老的地方。這在一定程度上也控制了京城人口的積累。這些都是王朝時代的做法，有其時代背景。
現在北京的問題，直接根源是人口太多，要做的各種疏解，其中主要目標就是要疏散人口。所以，要遷出北京核心區的主要是那些最容易造成人口擁堵的部門，比如各類批發市場、勞動密集行業，聽說還有大學、醫院等等。醫院本來不是人口大戶，但我們的醫院，因為各種原因，成了人口十分擁堵的地方。我見過北醫三院和兒童醫院的情景，真可以說是「車䡰擊，人肩摩」。遷出人口大戶，或者把他們的功能分解一下，比如在北京周邊，甚至全國各地，多建一些好醫院，才能解決問題。
北京產業外遷地圖，來自人民政協網。要把一些單位疏散出去，減少城區人口，我覺得有兩個難點，或者說要點。一個是如何解決遷出人員的家庭問題，這是人們擔心最多的事情。現在的家庭成員，很少有在同一個單位工作的，所以一個人遷出去了，其他人怎麼辦，是辭職跟著走，還是變為兩地家庭。這是一個很明顯的問題，我想，有關部門一定是準備了協調辦法的。
第二個重要問題是，騰出來的地方怎麼辦，擴大之後的新的京津冀地區可以放任人口流入嗎？北京城區很多部門搬出之後，騰空的大樓做什麼用？如果是這撥人搬出去了，那撥人搬進來了，這就沒有意義了。另外，新的京津冀地區充滿機會，仍具有很大的吸引力，如果沒有人口控制辦法，過上一些年，是不是會有更大的「漂流」群體形成？大京津冀如何管理？中國人口量巨大，人口壓力會長期存在。顯然，這又需要一輪謹慎的規劃，制定理性、嚴謹的建設規範。
現在疏解首都功能，是一項大戰略，其間會有許多複雜的事情要做好，但方向是朝著一個新時代。這件大事做好，我們真是要告別傳統的首都概念了。
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