，中國城市規劃學會常務理事，學術工作委員會副主任委員，城鄉規劃實施學術委員會委員，深圳市蕾奧規劃設計諮詢股份有限公司董事長兼首席規劃師。
1897年，義大利經濟學家帕累託偶然發現19世紀英國大部分的財富總是流向了少數人的手中。此後，他對不同時期、不同國度的資料分析也呈現出同樣的規律：社會上20%的人佔有80%的社會財富，這就是「二八定律」[1]。
由於差異性和主次矛盾的存在是事物發展的普遍規律，二八定律逐漸成為各個領域不平衡現象的簡稱，而不論實際是否恰好為20%和80%的比例。就傳媒業來講，二八定律呈現如下現象：
☑ 傳媒業的產值80%來自技術設備業，只有20%來自內容產業（技術法則）；
☑ 傳媒內容業20%的產值在新聞，80%的產值在娛樂（娛樂法則）；
☑ 20%的收入來自主業，80%的收入來自相關商品開發（副業法則）；
☑ 帶來80%利潤的是20%的客戶（貴賓法則）；
☑ 20%的強勢品牌，佔有80%的市場份額（品牌法則）；
在產品同質化的形勢下，方便是產品被選中的決定性因素（市場法則）。這些法則，反映了投入和產出之間可能存在的不平衡關係，是決策和經營的重要依據[1][2]。
二八定律揭示的事物發展的不平衡性是客觀存在的，其核心是在任何一組分類中，最重要的只佔其中一小部分，其餘的儘管是多數，卻是次要的，在判斷和管理中要善於抓住關鍵的少數，永遠不要平均地看待、分析和處理問題，這一點在城市發展上同樣適用。歷史文化名城名鎮之所以吸引人，80%普遍同質，20%高潮迭起。大量的城市色彩案例研究表明，城市中面積最大的區域往往不是一個城市對外來者的重點印象區域，反而是那些功能、區位、環境比較特殊的小面積區域決定了人們對城市色彩的整體印象。因此，二八定律可作為城市色彩規劃中的主要控制法則（韓冬）[3]。可見，城市規划行業也自覺不自覺地應用到了二八定律，甚至規划行業工作對象與工作方法的關鍵選擇，也十分契合二八定律。但在關鍵的理論和制度設計上，現行規劃卻有違客觀存在的不平衡性，需要進行理性認識和理性改進。
一、 二八定律在城市規劃中的既有應用二八定律與我們熟知的辯證唯物論中有關主次矛盾的論述異曲同工，如何在多重矛盾中抓住主要矛盾？如何在複雜對象中選擇關鍵的工作對象？如何將有限的能力和精力投放在最有效的環節？這些問題已經是日常工作中的常識。受常識的影響，面對極其複雜的工作對象，城市規劃工作中的許多方式符合二八定律的特徵。
1.1 城市規劃工作對象的二八選擇——城市空間城市是多要素複合性有機體，從任何一個角度都可以解釋城市並作出規劃，多年前聽周幹峙先生將其喻為盲人摸象，讓我感觸至深。如今中國快速城市發展後建設效果欠佳，來自各個角度的指責噴湧而出，紛紛認為從他們的角度入手做規劃可以拯救城市，甚至一位旅遊規劃教授號稱其要開設「城市醫院」！
城市規劃作為主觀行為，與作為客體的城市之間具有複雜的作用與反作用關係。場所與行為、發展與建設、整體與局部、綜合與單項、時間與空間、理想與現實、必然與偶然，城市發展中的上述每一對關係都很難處理，如果把這些選項疊加起來，其複雜程度可稱為一團亂麻。在複雜的關係中間，城市規劃選擇了工作的關鍵要素——空間，確立了工作的關鍵方向——塑造理想空間，而將具體影響城市發展但作用機制極為複雜的社會行為進行了弱化處理。這樣的選擇，客觀上符合了二八定律。
儘管城市規劃在技術上起源於建築學，但作為一項獨立的專業工作卻發軔於工業革命後引發的城市問題。在17世紀的英國，面對嚴重的公共衛生問題，政府並沒有將解決問題的方法局限在衛生領域，而是延伸到空間布局。通過空間關係的處理，所要解決的問題從末梢延伸到源頭：分割住區以避免流行病傳播——建立垃圾收集系統以減少其對人的傷害——生活用水避開汙染河道——工廠與住區逐步分開——建立新的交通系統——加強住區生活配套——逐步建立工業-服務業-居住-交通-遊憩-基礎設施-農業等功能的健康布局關係，由此奠定了現代城市規劃的理論和實踐基礎[4]。也可以說，城市規劃以空間作為改善城市的主要對象，是理性而睿智的主觀選擇。
空間形態是社會行為的投射與切片。研究不同的城市形態切片，尋找出空間上的共同點，概括為城市功能布局的「合理」規律，並歸納出較為理想的形態，將其樹立為城市發展的「理想」目標，這就是城市規劃原理的基本來源。這種來自於城市空間現象統計分析並通過空間現象的改善來引導城市發展的方法，類似於剛剛興起的「大數據」方法——放棄對因果和機制的內在分析，直接從數據現象的關聯性入手判斷現象的走向[5]。這一點，也符合二八定律，甚至走得更遠。
當然，城市規劃雖然抓住了從空間現象到空間規律這個關鍵的著手點，但並沒有停留於此，而是一直積極探索城市發展的內在機制和規律，尤其在知識爆炸和技術革命的今天，各種研究層出不窮，理論認識不斷提升。但城市內在機理的核心在於人類行為，而人類行為受政治、經濟、文化、技術等多重影響，是最難以把握的。因此城市規劃的諸多探索的價值還是回歸到空間，豐富了規劃師對於城市空間規律的認知，提高了規劃工作從空間上引導城市發展的能力。
1.2 城市規劃工作基礎的二八選擇——城市用地分類城市規劃工作的基礎是對城市的認知，但如果以多角度對城市進行複雜化的認知，就難以抓住關鍵點，規劃工作就可能陷入混亂，事無巨細，眉毛鬍子一把抓，因小失大，甚至本末倒置。我們知道，城市的起源與發展有多種緣由，從群居需求到宗族秩序，從農具購買到產品交換，從戰爭防禦到驅災避害，從工業生產到交通運輸，從農村統御到國家治理，從宗教信仰到教育培養，從封建割據到殖民掠奪，從帝國爭霸到城邦民主。及至工業革命和交通革命後人類進入城市時代，民族革命、技術革命、管理革命、產業革命、知識革命、信息革命、智能革命，人類的行為能力加速突破，國家發展、全球化及國際城市網絡、可持續發展等等空間話題層出不窮，城市發展的要素越來越多，城市認知越來越複雜。
許多人嘗試過從經濟運行、社會治理、生態環境、能量流動等各個角度認知城市的內在機理，並對城市發展進行預測甚至幹預。最有力度的莫過於經濟學家，從土地經濟、基礎設施投入、產業經濟、住房與公共服務、交通成本、環境價值、市民的經濟選擇等各方面分析城市並提出政策建議，有理有據，言之鑿鑿[6]。現行的事關城市發展的許多政策都來自於經濟學。但人的活動並非只有經濟動因，文化傳承並非沿著經濟路徑，城市空間如果只按照經濟規律進行排布可能了無生趣。最近城市生態建設成為熱門話題，涉及能源與資源消耗、海綿城市、大氣治理等議題，提出以水定城、反向規劃等生態優先的具體措施，甚至還有人提出用基本農田鎖定城市擴展邊界的辦法，都具有積極意義，但若循此而為，必將顧此失彼，損害城市。
城市規劃對城市內在機理的認知，選擇了對城市進行功能分類作為主要路徑。100年前，規劃師們概括了城市的生產、居住、交通和遊憩四大功能，其後逐步擴展為工業、商業服務、公共服務、居住、道路交通、倉儲物流、基礎設施、公園綠化等功能。這種認知雖然簡單，但概括了城市的基本全貌，抓住了人的基本行為和城市運行的關鍵，依然遵循了二八定律。
城市規劃有了認知城市的基本路徑，還需要進一步選擇簡便操作的工具。在以城市空間為工作對象的前提下，規劃師們又一次聰明地選擇了空間的基本構成——土地，將城市功能投射到其所處的物質基礎——土地之上，並給城市土地賦予了一個具有濃厚專業色彩的稱呼——「用地」，表示用於城市建設、用於承載城市特定功能的土地，進而提出了城市規劃工作中最為重要的基礎性工具——城市用地分類。
城市用地分類由大類、中類和小類構成體系，中國現行規範為8大類、35中類、42小類。小類基本為單一功能用地，中類為主要功能及其基本支撐功能，大類則是地塊的主導功能及其配套的相關功能。大類分成中類，中類再細分為小類，環環相套，層層深化，將複雜的城市功能清晰地投射到土地上。以用地分類為基礎，規劃理論與實踐做了三件事：一是對用地功能之間的支撐與依存狀況進行定性分析，二是對用地功能之間的配比進行定量研究，三是進一步將人的要素代入進來，研究出各分類用地的人均指標。這三件事，非常洗鍊地揭示了城市中主要功能—用地—人之間的邏輯、結構與配比關係。集中精力研究較少而關鍵的要素，以折射的方式映襯複雜的城市運行，二八定律在規劃工作的基礎環節就得到了良好的發揮。
對城市用地分類的工具理性是規劃工作的基礎，而對城市用地分類的應用，則是規劃工作的核心手段。首先在規劃制訂方面，總體規劃以大類用地為最小單元，反映城市功能布局的大關係，為宏觀決策作支撐，並作為各專項系統規劃的依據，抓住了宏觀層面的主要矛盾；分區規劃雖然不再作為法定規劃，但在大城市依然是對總體規劃的有效技術深化，一般採用中類用地，進一步細化功能布局，並傳遞到控制性詳細規劃；而控制性詳細規劃將用地細化到小類，成為規劃管理和城市建設的實操平臺，小類用地是現行規劃制度的核心單元。在規劃管理方面，以小類用地為基礎，標定了用地強度、配套基礎設施和公共設施、環境要求和景觀風貌要求的諸多指標，成為土地產權交易、公共設施配置、基礎設施接入和建築功能要求、消防乃至經濟社會等運行與管理的公用操作單元。
可以說，在城市的諸多要素中選擇關鍵的要素——城市用地分類，通過三層次分類系統建立起城市宏觀—中觀—微觀的決策、構建與控制架構，是城市規划行業運用二八定律，對現代城市發展的重大貢獻。尤其在近40年的中國，城市化步伐迅疾，城市發展迅猛，城市規劃抓住城市的關鍵要素進行直接操作，間接帶動城市經濟社會發展的工作方式和工作力度，極大地發揮了自身價值。
二、運用二八定律強化規劃工作的理性認知過去30多年，中國城市大規模擴張性建設，是國家走上現代化發展道路、重樹大國地位、帶領人民走向繁榮富強的必由之路，城市規劃工作居功至偉。但是我們必須看到，這場幾乎奠定了全國城市格局甚至未來規模需求的城市擴張浪潮，也是以粗放、低效和嚴重的城市病為代價的，城市規劃也難辭其咎。儘管有各種各樣的客觀因素損害了城市規劃的科學作用，但我們更應該反思規划行業自身主觀上的錯誤與偏差，二八定律是一條重要的認知路徑。
2.1 現行規劃制度中與二八定律的偏差現行規劃制度雖然經過兩次「規劃法」和規劃界鍥而不捨的研究改進，針對的都是政府對城市發展的意願、政府對土地的壟斷、政府對規劃的主導以及政府經營城市的模式。在客觀的發展需求和政府的強力推動下，城市建設以快為主，要求城市規劃技術簡化、許可快捷並權威實施，暴露出許多問題。
——靜態藍圖多層法定宏觀層面的總體規劃、微觀層面的控制性詳細規劃以及專項規劃，層層落實，環環相扣，構成了靜態的法定規劃立體框架，貌似科學嚴謹，實為剛則易碎。總規龐大而細碎，一管就15-20年，在法規上對控規審時度勢修正總規又設置了巨大難度，無疑給地方規劃部門挖了大坑，令其經常性地陷於合法性與科學性的兩難選擇之中。專項規劃由相關部門為主體編制，在實操中經常因各種理由（許多是正當的）而變動，而這種變動在現有機制下無法反饋到總規做出及時調整維護，導致法定規劃框架的偏差甚至崩潰。
在實施中做出不同程度調整，是城市規劃的常規作業，然而為了維護靜態多層法定規劃的「嚴肅性」，在規劃法規和行政規範上對規劃調整行為設計了非常繁複的操作制度，與法定規劃框架一樣，剛而易折，在實操中呈現了兩極分化狀態：
一方面，來自政府方的、往往是結構性的改變相對容易——專項規劃的調整需求多而程序少，綜合規劃則經常因為行政決策者的變動而變，要麼違規變動而沒有追究問責，要麼乾脆廢掉原規劃重新編一版——政府方對法定規劃常態化的變動，嚴重影響了規劃實施的穩定性。
另一方面，來自市場方的單一地塊的改變申請，則需要通過重重關卡。
用二八定律看這兩種情況，明顯是抓小放大，本末倒置。更嚴重的是地塊開發的主體基本是市場行為，企業作為規劃控制的利益攸關方，在決定開發時對於市場需求比預先設定的規劃條件更加敏感而理性，在需要改變規劃條件時，面對複雜程序往往鍥而不捨一道道闖關，政府為此必須要調動大量資源予以應對。某超大城市市長每半個月召開一次規劃委員會，依然無法及時處理大量的修改規劃條件申請，甚至提出每周一會來應付需求！如此狀況，不僅在修改難度上本末倒置，更在行政資源的配置上與二八定律相逆。
——勻質覆蓋主次不分控制性詳細規劃作為規劃制度的核心平臺，被規劃法賦予了多方面的職責，特別是作為土地出讓、開發條件和空間利益的法定前提，在法律只規定建設行為不能超出總規範圍而未規定不能超出近期建設規劃範圍的條件下，控規只有選擇全覆蓋一途。另一方面，住建部頒布的控規編審制度中，控規的技術規定是單一而通用的。因此，控規對總體規劃確定的城市建設用地進行勻質並且涵蓋所有控制要素的全覆蓋成為必選。
這樣，就意味著規劃管理針對城市所有地區的法定控制在制度設計上是等同程度的。但在實際操作中，基本把城市用地至少分成重點、一般和複雜三類地區：在重點地區，一般性控規的控制要素和力度是不夠的，許多城市開展了城市設計予以補充和強化；在複雜地區，需要同樣屬於法定規劃的修建性詳細規划進行技術深化；而對於一般地區，管理的資源平均分配，管制的效果也比較平均化，有秩序無活力，有功能無碰撞，甚至大多城市呈現同樣的建設效果，被批為「千城一面」[7]。
——控制要素任性求全控制性詳細規劃自1980年代後期誕生至今，一直是業界研究探討的熱點，也不斷進行技術與制度創新。在技術上，控制要素不斷增加，我將其概括為5個「定」：
「定性」——按照城市用地分類來確定用地性質；
「定線」——土地權屬的具體範圍；
「定量」——容積率、密度、高度、綠地率、停車等；
「定邊」——退線、間距、出入口、管線等；
「定質」——配套設施、道路管線、景觀特色等。
這些控制要素與指標，是在多年的實踐和研究中逐步累積並趨於穩定的，具有較高的共識度。儘管已經相對精簡，但對地塊還是做出了全方位的限定，使得功能開發、建築設計和建造使用等各個環節只能循規蹈矩，絕少餘地，難出特色。然而行業內的研究者們還在致力於在控規的地塊裡加掛更多的控制要素，包括：
「定形」——建築體塊要求；
「定能」——消耗能源的指標要求；
「定水」——耗水、存水、滲水；
「定智」——智慧城市指標；
……
地塊控制要素的研究固然具有學術意義，但運用到作為行政許可依據的控規上，必須十分慎重。技術上做加法可以做到極致，卻把規劃管理推向了無限責任——既然法定規劃設定了這些指標要求，任何一項上出了問題，都應當是規劃管理的失職！
其實，大道至簡。控規中的地塊指標要求應當大膽做減法，只用最少、最關鍵的通用指標，特殊地段加上關鍵的附加指標，留出更多與市場、與市民協商的餘地，並讓項目策劃和建築設計有較大的發揮空間。
——單一模式全國通用「歐陸風」、「復古風」、大廣場、大水面、綜合體、特色小鎮……，這些年，城市建設的「流行病」現象突出，每一種流行物都會席捲大江南北、大中小城。這種想像的主要推動者應當是城市的領導們，不懂城市，更不深入研究自己正在管理的城市的特質，就難以產生地方性「文化自信」，只好穩妥行事，從「眾」如「流」。
來自開發企業的跟風現象更加嚴重，中國地域差異、民族差異、風俗差異下形成了豐富多彩的社區聚居方式，被濃縮成了唯一的模式——樓盤，對外封閉，內部最簡單功能自洽，每個樓盤都像是城市中的孤島——形式千變萬化，賣點層出不窮，流行病更加嚴重，但孤島的本質沒變，頑強地將中國所有的城市佔滿。
市長們的從眾心態引發的是一陣子的流行病，開發商的逐利原則造就的是中國城市幾乎唯一的住區模式，而規划行業的某些僵化技術帶來的負面影響將很長遠。
過去的歷史長河中，城市交通是慢行的，因而街道是人性尺度、充滿趣味的；未來的城市交通以各類軌道為骨架，以慢行為重點，城市將重回人性尺度，更加豐富多彩。只有20世紀，大規模生產的汽車闖入了城市，大幅度改變了城市的格局與尺度。
所幸的是，人類開始進入「後汽車時代」，將來一定會迎來「反汽車時代」。不幸的是，中國30年的城市大發展，恰好伴隨著30年的汽車大發展。
在這個來不及反思的30年，應對汽車時代、主宰城市格局的是「道路交通規範」中的路網布局——60年前從蘇聯引進、至今未做原則性調整，只是在主幹道、次幹道、支路之前加了快速路，只是在路網間距上些微下調——寬馬路、稀路網、大街區，幾乎席捲全國所有新區新城，還衝進了許多城市的老街區。
按分級方式設置道路網絡，意味著低級別道路不能穿越高級別道路，因而無法成網，支離破碎，效能大大下降；意味著只有主幹道之間才能互通成網，吸引來絕大部分交通流，不斷加寬幹道反而加劇矛盾，堵殘堵死；意味著幹道上的自行車道要麼被取消，要麼被停車，而支路上的自行車只能以推行爬天橋或地道方式越過主幹道，同樣的道理，人行道系統也不連續。另一方面，街區尺度過大，服務設施稀疏，慢行不方便，使人們紛紛買車，最終導致汽車停不下、出不去、走不了！這種狀況，正在從大城市傳染到中小城市，原因正是由於唯一性的路網模式在全國的蔓延。
中央城市工作會議提出城市要「窄路、密網、小街區」，不是管得過細，也不是在現有道路分級體系下加密支路，而是抓住了關鍵點，直接切中現行路網規範的流弊，將以車為本的城市格局拉回到人性化城市的初心上來。
按照二八定律，20%的道路應當承擔80%的車輛出行，這部分道路是快速、便捷而大量的，如果還堵，就要以公共運輸來對衝；80%的道路應當是比較均勻的窄路密網，慢速、流暢，與慢行、與街道、與社區友好相處。因此，要落實中央要求，必須從路網規範設定的模式改起，變分級模式為分速、分性模式。
2.2 二八定律與當前城市規劃的困境隨著城市在國家發展中的地位提升，隨著城市建設在城市發展中的重要性增強，地方政府無不重視城市規劃、抓好城市規劃，30年來，城市規划行業迅速發展，地位不斷上升。
但是，近年來城市建設的問題逐漸暴露，城市病全面爆發，各種罵名紛紛潑向城市規劃。與此同時，各種類型的綜合規劃、專項規劃紛紛擠進城市，不斷「侵佔」城市規劃的勢力範圍和話語權，國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃「三規合一」登堂入室，還有許多切入點如產業、綜合交通、生態、低碳、海綿、智慧甚至財政等角度的規劃加入，「多規合一」的態勢呼之欲出。還有，進入城市更新階段，面對極為複雜的現狀和多元主體的多訴求情形，現行的城市規劃工作機制已經出現不適應狀況，區級政府的話語權逐步加大，深圳甚至直接將城市更新的規劃決策權、組織權和實施權下放到區級政府！
面對「千夫所指」、「群狼入室」和「釜底抽薪」，我們不得不自問：城市規劃怎麼了？
必須首先澄清一個基本概念：城市規劃。其實「城市規劃」不等同於「城市-的-規劃」。前者是狹義的，只是一項有明確法律授權且邊界清晰的規劃工作被賦予了「城市規劃」這個稱謂，這項工作擔負了從空間角度對城市布局和城市建設進行合理統籌安排的職能，並不負責決策、實施和運營維護；後者可以理解為廣義概念，包含城市中的任何規划行為，城市的複雜性決定了規劃的多樣性，城市政府每個部門在職能範圍所做的規劃也是城市規劃，多種規劃複合交織是城市的客觀存在，而理順各種規劃的關係，不是規劃局長（部長）是市長（總理）的職責。
之所以有一個部門獨佔「城市規劃」這個稱謂，是因為城市是「複雜多變的巨系統」[8]，任何角度做規劃都需要，但必須有人擔負牽住關鍵的「綱」的職責。之所以有名義上的「城市總體規劃」，是因為城市規划行業選擇了調理城市發展的關鍵要素——空間，抓住了空間安排的關鍵工具——用地分類與組合，以此發揮政府統籌城市「的」規劃、建設、發展與運營的作用，綱舉目張。
上述安排，本是符合二八定律作用的良好秩序，在過往30年行之有效，為什麼現在反而受到了來自上下左右的強烈挑戰？這裡不便展開，僅提出個人理解的要點：
一是現行規劃機制是在適應城市擴張需求中形成的，快速、簡便、權威，不適應城市成型後內涵式發展特徵是必然的。問題在於面向以更新提質為核心的城市再發展需求，面對中央對城市轉型發展的期待，規划行業沒有在思想上形成改革思路，更沒有在行動上有所作為，該堅持的不理直氣壯，該改進的沒有積極改進，該爭取的沒有據理力爭，以至於陷入被動局面。
二是國家在城市化的「硬質建設期」，沉浸在所有城市鋪攤子建設「改天換地」的大場面激情之中，對城市化真正進入「軟性攻堅期」準備不足，沒有準備從「以經濟建設為中心」轉向「以城市發展為中心」的戰略性轉型認識，因而沒有宏觀制度設計。
三是在大政沒有轉型的檔期，各部門力爭在新型城鎮化中大展拳腳，各種提法、做法頻出，總體上有益於推動城鎮化，但由於缺乏系統路線和統籌協調，一時混亂。
四是城市政府沒有從直接抓經濟轉型到抓好城市建設運營促進經濟更好發展的路徑上，面對來自政出多門的指令，沒有協調好「城市的規劃」的結構關係，沒有堅持維護並強化「城市規劃」的龍頭地位。
五是規劃技術依然停留於描繪未來，不肯「入世」。總體規劃宣稱改革後依然是空中樓閣，遠水不解近渴，更沒有在操作層面發揮統籌作用；微觀規劃依然是預先設定、按圖索驥，無視更新時代「現狀的權利」，不到利益協調中發揮作用，滿足於紙面上自說自話。
面對紛繁複雜的局面，短期內建立起真正「以城市發展為中心」的宏觀機制是奢望，但不是無所作為。住建部落實中央精神，提出了兩個有重大價值的新抓手——城市設計和「雙修行動」，找準了突破轉型初期僵局、切實推進城市轉型發展的關鍵點。但個人認為在制度安排上依然沒有將這兩個抓手擺正位置，培育成為改進工作的制度平臺。
城市設計制度問題的關鍵點不在於是否法定化，在現行法定規劃體系中如果「加上」城市設計，相信會造成混亂。關鍵在於如何讓城市設計「擠進」控規，發揮其在微觀層面的技術優勢，打破控制性詳細規劃對於建設用地「平板式管制」的做法。按照二八定律，依重要性、關鍵性和複雜性區分不同地段的管控力度，建立梯度管控格局，城市設計方能在推動城市精細化提升並調動多方力量增強城市活力上大有作為。
生態修復城市修補（「雙修」）行動，直面城市現實需求，調動各方力量，漸進式改善城市，搭建了一個簡單卻十分重要的行動舞臺，由規劃部門編劇、市長導演、政府和社會共演。這是規劃主管部門策劃的最有效「入世」的操作平臺，但在制度設計上，不能是一場畢其功於一役的「大戲」，而應納入地方城市規劃部門的法定日常工作，撬動市長將不斷改善城市質量作為任職的首要工作，成為常態化的「連續劇」。
2.3 用二八定律建立規劃工作的操作法則規劃與城市，是一種複雜的交互過程。正如城市設計不是「設計城市」一樣，城市規劃也不是「規劃城市」，不能憑空臆造所謂的「理想城市」，而是審時度勢、適度超前地引導城市發展。而規劃引導的前提，是必須順應城市發展的規律，必須與城市管理運行機制相符合，必須與城市各種利益主體結成協商互動的機制。中國城市正在轉變發展模式，城市規劃機制也必須要調整，並且在許多方面要適度超前於城市轉型需求。二八定律揭示了事物的不平衡性，應用二八定律觀察城市，就能發現城市發展中的許多不平衡現象，與城市規劃追求的協調、均衡、大同等理想差異極大！
即便認識到這種差異，認識到城市的不平衡性，城市規劃的目標也不能是修補、彌平甚至消滅不平衡，而是順應不平衡性的客觀特點，積極調整改進自己，逐步提高工作成效。
運用二八定律，我根據自己的感知羅列一下規劃工作所面對的重要不平衡現象，提出對策方向：
——在規劃地位上，城市本身就是經濟社會活動的空間聚集，對空間的調控較大程度地影響城市長遠發展。因此在「城市-的-規劃」諸多品種和部門中，「城市規劃」佔據的規劃資源投入（機構、人員、費用、程序）不到20%，但在政府推動城市可持續發展的工作中發揮超過80%的功效。這一點，規劃界應當非常自信，姑且稱之「自信法則」。
——在城市空間中，20%的重點空間決定了城市80%的重要功能，表現了城市的特色與風貌。規劃的基礎性工作就是把握城市的大結構，確定關鍵的20%，因此可稱為「結構法則」。
——針對20%的重點空間，政府應當花費80%的精力、資源和手段，大力度地做好規劃和管理，其餘80%用地只需用20%的力度管理，留出彈性接納來自公眾和市場、來自時間的多樣性選擇。這應當是規劃資源配置的「效率法則」。
——在決策模式上，政府可以將城市80%地域的規劃控制程度降低，設置底線、制定規則、明確程序，「讓市場發揮資源配置的決定性作用」，甚至在使用環節放鬆管制強度，讓業主在一定範圍內可以調整房屋用途及外裝飾，營造「活的建築」。規劃制度要在結構控制的前提下充分尊重市場理性，煥發城市活力，體現「市場法則」。
——在事權的層級劃分上，上級機構重點抓好20%關鍵性問題的決策，並做好規劃傳遞機制的設計與完善，讓下級機構在80%中落實上位意圖並充分發揮靈活主動性。這是「授權法則」。
——在作用方式上，當前規劃體系以遠景目標規劃為主導，80%的精力用來建立自上而下、由遠及近的目標規劃體系，這已經成為根深蒂固的「行業病」。應當反轉過來，把80%的規劃資源放到行動規劃上來，以現狀問題為基礎，以有限可操目標作為導向，推動城市漸進改善。這是改變規劃作用方式的「行動法則」。
——在管制方法上，當前規劃管理的依據偏重於個性化的「規劃」，不重視制定「規則」，隨著行政法治化進程以及規劃對城市認知程度的加強，應當逐步調整過來，讓「規則」在管理依據中佔據80%的分量。讓規則管住原則，讓設計鑄造精彩，是城市規劃的方向，應強化「規矩法則」（換個字避免拗口）。
以上「法則」，重點是針對當前規劃中常用內容與方法的辨析，未涉及最新的動向。期待有更年輕的同行有興趣研究二八定律與規劃，進一步提出「政策法則」、「數據法則」、「智慧法則」、「科學法則」等。同時更期待有同行進一步研究二八定律與城市這個大課題，深刻揭示城市中的不平衡規律，對規劃的改進幫助更大。
三、基於二八定律的規劃機制改進方向思考上一部分從二八定律角度剖析了現行規劃制度的問題，歸納起來，關鍵在於兩點（重要的20%）：第一，總體規劃追求均衡的城市目標，傳遞到控規進行「平板」式落實，兩個層次都背離了城市不平衡的規律，效率低、效果差；第二，規劃站在遙遠理想之處遠程發力「拉動」城市，遠不如走進城市參與「推動」城市改善效率高、效果好。
在上一部分的分析中也零星地提出了些許對策，針對前邊所謂「關鍵的問題」，同樣可以歸納出規劃機制改革的兩個主要方向：第一，漸進改善城市；第二，梯度規劃管理。
3.1 建立「漸進式規劃」模式，推動城市逐步改善在前30年城市以擴張新建為主題的階段，規劃對城市作用的路徑是自上而下、單向而清晰的：設定遠景目標—繪製藍圖—條塊分解落實—用地劃分—項目建設—批後管理，幫助城市迅速拉開框架—徵地拆遷—土地開發—招商引資（住宅用地回籠資金，用於滾動開發及補貼工業用地）—公共設施建設。
現在，城市空間擴張進入尾聲，意味著政府壟斷土地一級市場的局面不再，意味著建設重心從「拉開框架」轉入「增容夯實」階段，再發展的土地資源主要來自二級市場甚至三級市場（指重建用地），規劃不再由政府單方面決定，必須與企業、業主和市民協商，甚至規劃編制時要花80%的精力用於協商時，原來「目標回溯」式的規劃路徑，在理論上已經走不通了。
歐洲大部分發達國家在「二戰」後的城市恢復擴展期也都採取了目標規劃模式，但相繼轉向不同提法、操作微差而類型相同的近期實操型規劃模式，這裡統稱為「漸進式規劃」[9]。
中國這輪城市化的起點低、基礎弱、需求大，因此，擴張建設期時間超長。在進入轉型期後，擴張的慣性依然很大，原因有三。一是轉型的新模式未確立，二是地方政府的路徑依賴，三是規劃界幾乎毫無準備（深圳沒地了，北京、上海不準擴了，但三城的總體規劃都-沒-有-轉-型！）。
「漸進式規劃」，基於城市現狀，按照國家大政方針和城市發展決策確立短目標，各方共同協商確定建設需求和供應，由城市規劃做出統籌安排，並會同政府綜合部門制定實施計劃。特點是周期短、任務實、操作強，出現缺位或偏差可以在本期或下期及時調整，短期剛性，長期柔性。按照二八定律，每一期都能抓住城市發展需求的關鍵點，期際疊加，形成城市發展的理性邏輯。
要轉向「漸進式規劃」模式，需對現行宏觀規劃體製做大手術：
——「漸進」是近焦距的，並不代表沒有方向、沒有目標，但總體規劃只需要建立模糊的目標，確定大的結構目標，劃定發展的底線與終線邊界，不再作為法定規劃，但應作為「幹到底」的「一張藍圖」，其權威性以其他強力方式認可。在期限上也可靈活，2049、20××均有效，但別同時都做，太浪費。
——近期建設規劃的地位應大大提升。要上升到和國民經濟與社會發展規劃（五年規劃）並列為政府施政的「雙協調平臺」，同時由地方人大審批，強化空間統籌工作在城市發展中的關鍵作用；要成為城市「多規合一」的統籌平臺；要作為微觀層面法定規劃的依據；要作為「雙修」工作的策劃平臺[10]。
——以「雙修」作為漸進式規劃的突破口。「雙修」是行之有效並已經強力推行的好手段，堅持幾年必有大成效，昭示城市規劃不僅在紙上，「入世」的效果更大，撬動規劃法的再次修改。
3.2 打破控規「平板」，建立規劃「梯度管理」制度對城市建設用地做出20/80區分，是宏觀層面的大結構安排，落到微觀層面還應細分。將二八定律重複使用，二中有八，八中有二，就可以對城市用地做出更多的區分，從分級、分類、分期等角度加以區分與整合，引入「公共度」等指標進行評估排序，對城市建設用地做出梯度分區，再進一步對每一梯度設定規劃管制的內容和程序，就形成規劃「梯度管理」模型。相對於控規管制力度一致化的「平板」方式，梯度方式最大程度地接近城市用地不平衡規律的現實。以此為基礎，一方面可以合理配置規劃管理資源，同時更重要的是明確市場配置與調節資源的強度。可以說，「梯度管理」制度有利於政府、市場、公眾和規劃四者之間建立高效而默契的合作關係，推動城市再發展。
要建立規劃的「梯度管理」制度，現行微觀層面的規劃體制也需做出調整：
——規則優先。要建立完整的微觀空間規則體系，並反映梯度管理的具體要求，讓執行規則成為規劃管理的主要方式。
——城市設計要在梯度管理中發揮較大作用。在重點地區，城市設計的主要要素要納入到控規中強化管控，在一般地區，城市設計要素要納入到「規則」當中，少而精，為市場活力留有充分餘地。
——修建性詳細規劃的內容可以為城市設計所替代，其作為法定規劃的價值已較小，應可取消。
——城市更新從行為上可以說與城市發展時時相伴，是城市建設的一種常態，在制度上說又是新生事物。90規劃法就把舊區改造與新區建設放到同等位置，但在除了「名城保護」列入制度安排之外，舊區改造沒有操作性的制度平臺，全部裹進控規。現在城市大部分進入更新狀態，建設重心在於維護、修補，在於為提高運營效果而做的許多細緻而微的調整，需要規劃管理工具的針對性創新。
——控制性詳細規劃在全國城市已基本全覆蓋，儘管粗暴，但也奠定了進入新階段的基礎。新階段主題詞是「維護」。規劃法中明確要求規劃維護，但維護的含義是動態的，動態意味著調整，而調整就要觸及規劃法本身對控規修改所做的駭人規定！因此8年來住建部沒有對如何做好規劃維護做出制度安排，地方也鮮有嘗試。新階段控規不僅要維護，更要改革。要從全面細緻平板式管制中科學精明地大幅度回撤，讓城市設計進來，讓市場近來，讓市民進來。
如果說，主管部門推動規劃改革，把80%的精力放到總體規劃上，投入控規制度改革的精力遠未到20%，真正是本末倒置！
微觀層面的法定規劃（控規）才是城市規劃制度的核心，儘快改革完善控規本身以及圍繞控規的制度體系，是規劃界對城市轉型發展建立高度認識（年會研討）、發揮規劃作用（「雙修」）並真正落實到機制體制的關鍵中的關鍵！
3.3 打破法制化大一統堅冰，試點先行中國幅員遼闊，地區差異大，城市發展的情況極其複雜，一部規劃法、一個規劃體系、一套規劃管理制度，如何滿足需求？何況這個規劃機制本身已經不適應經濟社會轉型的要求？規劃改革已經宣稱多年，為什麼雷聲大、雨點小，難有寸進？
最近，住建部推行了若干新的建設舉措，「生態城市」、「海綿城市」、「綜合管廊」、「三規合一」、「城市設計」、「城市雙修」等等，每一個品種都採取了試點先行的做法，順利推開。
當然，這些舉措都屬於新增項目、專項行動，相對難度小。而規劃改革則是系統性、全局性的，並且是運行多年、行之有效的大體系，因而不僅改革難度大，承擔的風險更大。但形勢發展已經倒逼，規划行業不進則退，供給側制度性改革迫在眉睫。
——為什麼不能在不同城市搞搞不同內容的改革試點（分散風險），邁出第一步？