隨著中國城鎮化發展進入加速期，迫切的空間治理需求也隨之誕生。行政區劃作為政府配置空間資源的有力工具，是國家進行空間治理的基本手段。釐清行政區劃調整可能帶來的影響以及作用機制，對於把握行政區劃調整規律，科學制定空間政策，實現國家空間健康發展，有著重要的實踐指導價值。
行政區劃調整的類型為了適應經濟社會發展的需要，近年來我國地方行政區劃的調整變得愈來愈頻繁。我國的行政區劃調整可以分為省級、地市級、區縣級和鄉鎮及鄉鎮以下級。其中省級的行政區劃調整隻出現過兩個案例，海南省分離建省，重慶分離設直轄市，地市級和區縣級的行政區劃調整是促進城鎮化水平提高的主力軍。
1997年撤縣設市的審批被凍結以後，目前我國區縣級行政區劃調整的類型主要有「撤縣(市)設區」、「區縣合併」和「區界重組」這三種。撤縣(市)設區指撤銷原來隸屬於地級市或直轄市的縣(縣級市)，在原縣(市)行政區域設立該地級市或直轄市的市轄區。區縣合併即將被撤銷的縣(市)與中心城市原有的某個市轄區合併的行為。區界重組是指以市轄區為主體的行政區劃重新調整。從城市空間治理方式的變革上來講，「撤縣(市)設區」與「區縣合併」屬於一類，可以統稱「撤縣(市)設區」。2007年以來，我國撤縣(市)設區和區縣合併的案例明顯減少，平均每年不到3例。而區界重組的案例則呈現出多樣化、高頻率的發生狀態，不論是大範圍、整建制的區界重組，還是局部範圍的微調都時有發生。而對於兩種行政區劃調整的政策評估方面，對於「撤縣(市)設區」的政策效應評估做的比較多，而「區界重組」的政策效應評估則幾乎沒有。
「撤縣(市)設區」與「區界重組」的政策實踐中國的行政區劃調整與城鎮化發展階段密切相關。當城鎮化發展產生不同的需求時，所採取的行政區劃調整的主要方式也不相同。目前，我國正在推行節約用地、節約資源、環境生態友好的城鎮化發展方針政策，城市大規模擴張的發展方式也在一定程度上被優化城市功能布局、提升城市產業結構等集約型發展方式所取代。
目前我國的行政區域調整基本分兩個階段。第一個階段（1997年-2007年）基本以為空間擴張服務的撤縣(市)設區為主。就「撤縣(市)設區」的實踐來看，為保證撤併工作的順利開展，被撤縣(市)往往得以保留原縣級政區的大部分權限，如規劃權、項目審批權、財政權、人事權等。這就導致市-區間管理體制不順，並未完全實現撤縣(市)設區的預期目標和區域協調發展的初衷。
第二個階段（2008年-2014年）則以多種區劃調整方式並存，撤縣(市)設區和服務於戰略需求的主動性「區界重組」構成主要內容。由於「區」與「區」、「區」與「鄉鎮」之間的管理體制整合比「區」與「縣」之間相對容易一些，因此「區界重組」達成預期目標的效果一般要優於撤縣(市)設區。越來越多的城市也意識到，與其「囫圇吞棗」式地追求行政區範圍的迅速擴大進而導致「消化不良」，倒不如「化整為零」、穩紮穩打，通過促進具有實質性內容的城市重要功能區的建設來逐步整合中心城市和周邊郊區縣的發展。
另外需要指出的是，首先，第二階段可能尚未結束。2014年的劇烈調整隻是壓抑需求的一次集中釋放，隨著城鎮化進程的不斷推進可能還會有更大強度、更多類型的調整出現。其次，隨著城市發展的內、外環境調整以及發展要求的變化，以及在前一階段撤縣(市)設區(含區縣合併)飽受詬病的情況下，區界重組的方式正在被許多中心城市政府廣泛採用，成為當前我國區縣級行政區劃調整的新趨勢。
「區界重組」的政策效應評估與機制討論本研究主要利用「區界重組」政策實驗，採用雙重差分（Difference-in-Difference）的實證思想檢驗重組政策對於人口集聚和經濟績效的影響，進而回答政府主導的城市空間調整能否促進人口城鎮化和績效提升。研究主要基於2000年和2010年人口普查和地級市數據，選取2000-2005年階段估計政策效應。如此選擇主要考慮如下因素：一是此區間段「區界重組」的一個高峰區段，容易評估政策效應。二是由於人口普查數據受到只有2000年和2010年的限制，而政策效應的顯現又有一定時間的遲滯效應，因此2000-2005年發生的政策，用2010年的數據評估恰好實現。三是這個區間也是「撤縣(市)設區」的高峰區段，容易將二者效應進行對比研究。
圖1 1997-2014年中國城市行政區劃變更情況考察「區界重組」對人口集聚和經濟績效的影響，最直觀的方法就是對比調整前後的人口數量和經濟績效。但是，人口集聚和經濟績效提高的影響因素有很多，且各地區之間的要素稟賦大不相同，很可能政策實施前後的經濟變化不是「區界重組」的結果，而是其他因素變動的結果，所以若直接進行對比可能會產生偏差。因此評估效應需要運用「雙重差分法」來解決這一問題。具體來說，將「區界重組」的樣本城市為處理組，沒有「區界重組」的樣本城市為對照組，通過控制其他因素，比較「區界重組」發生後的處理組和對照組的差異，從而檢驗「區界重組」對人口集聚和經濟績效的影響。
需要注意的是，採用雙重差分法的一個重要前提假設是，「區界重組」政策的發生在各城市中是隨機的，即政策實施概率與城市特徵無關。如果無法滿足這一假設，會造成選擇偏誤問題，導致估計結果有偏。從圖2行政區劃調整的全國分布圖來看，「撤縣(市)設區」和「區界重組」大都集中在東部經濟條件較好的江蘇省、浙江省、廣東省、北京市、上海市等地區，因此可能政策實施並非隨機。研究採用模型估計了重組發生的概率影響因素，發現人均GDP和外商直接投資是影響重組概率的主要因素，人均GDP越高、外商直接投資越高的地區區界重組的概率越高，這與圖2中區界重組的城市主要集中在東部沿海地區現象相符合，因為東部沿海的人均GDP和外商直接投資會比較高。因此我們判定政策實施概率與城市特徵有關，並非隨機發生，需要結合城市特徵使用傾向得分匹配法與雙重差分法相匹配來捕捉區界重組政策對人口集聚和經濟集聚的淨效應。
圖2 1997-2007年中國「撤縣（市）設區」與「區界重組」空間分布示意研究結果顯示，區界重組對人口數量、GDP總量和人均GDP都有顯著的提升作用。換而言之，區界重組的行政區劃政策確實促進了城市的人口集聚和改善了城市的經濟績效。「區界重組」的政策如何實現人口集聚與經濟績效提升？可能的作用機制是，一方面，「區界重組」後市級政府可以優化城市功能布局，在更大範圍內統籌資源配置，制定更為統一的城市規劃，包括產業布局政策、交通與通訊網絡等基礎設施建設，並減少行政區間的政府摩擦，提高行政管理效能。也可以提升區域整體公共服務水平，促進民生改善。以上因素均有利於優化資源的空間配置和提升經濟效率，並帶動就業和人口的增長。另一方面，由於行政區界線消失了，障礙減少了，「區界重組」提高了通過分享、匹配和學習等三個機制產生集聚經濟效應，從而提高了企業生產率。城市生產率的提升將推動已有企業的擴張和新企業的進入，並促進當地就業量的上升，最終形成人口集聚和經濟績效提升。
政策啟示政府主導的行政區劃調整是空間配置資源的重要手段，其中，區界重組是直接的實現工具之一。近年來，區界重組政策又掀起熱潮，這一事實支持了重組政策對城鎮化的積極作用。本文通過行政區劃的政策效應評估也發現，行政區劃調整對調整地區的經濟增長確實有一定的促進作用。換而言之，在不擴大城市行政區劃面積的情況下，進行市區內部的區界重組調整，是實現人口集聚和經濟績效的重要途徑。
當然，我們也要看到，重組概率較高的城市都分布在經濟基礎較好的區域。某些地區由於發展潛力不足，無法充分發揮集聚效應以吸引人口流入，可能進行區界重組之後也不會產生人口集聚和經濟績效提升，因此這一舉措還應因地制宜，慎重使用。
[孫斌棟系華東師範大學中國行政區劃研究中心教授，陳浩系華東師範大學中國行政區劃研究中心兼職研究員，本文是國家社科基金重大項目(17ZDA068)資助成果，全文曾發表於《經濟體制改革》](本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)