城市治理：處理好活力與秩序的關係
■ 向春玲
在漢語中，城市最原本的意義是「城」與「市」的結合，揭示了城市起源的防衛功能和商業功能，後來城市發展為經濟、政治、文化、科技教育、交通通信、金融貿易中心等。城市的主體是人，人有物質的需要，也有安全的需要，還有發展的需要。城市的本質是人類為了滿足自身生存和發展的需要而創造的人工環境。正是人類的各種需要以及滿足人類需要的各種活動構成了城市發展的動力，構成了豐富多彩的城市生活。
2021年1月11日 廣州日報《理論周刊》刊文▌活力與秩序相統一是城市治理追求的目標
活力與秩序是城市治理的兩個目標，從來就不是一對非此即彼或此消彼長的矛盾關係，而是有機的統一體。秩序代表著城市的安定有序，它是社會理性的表現，主要通過法律、制度和道德來規範社會各主體的行為；而活力則蘊含著城市發展創新的生命力和社會生活的豐富多樣性，是城市社會各群體創造力的競相迸發和個人潛力的充分發揮，體現了人類社會進步的動力與人類文明的可持續性。社會活力與秩序是辯證統一的。公平有序的管理不會導致活力的喪失，只有不合理的制度、不科學的管制才會導致活力的喪失。良好的城市治理和秩序為人們創造力的迸發和潛力的發揮提供了基本前提。沒有穩定的秩序，就沒有城市經濟健康發展的活力。反之，如果缺乏活力，人的潛力和自我價值難以得到實現，人們參與現代化的積極性難調動起來，城市就會因為缺乏創新而陷入死氣沉沉的狀態。
縱觀中國社會治理70多年的發展歷程，不難發現在計劃經濟時代，政府通過單位制、居街制和人民公社制度對國民實行全員的行政化管理，那時我們的社會治理是秩序有餘而活力不足，致使我國的國民經濟滑向崩潰的邊緣。改革開放以來，從經濟體制改革走向全面的改革，由沿海到內地，由南向北的改革一浪高過一浪，中國的活力得到釋放，人民勤勞致富的潛能得到充分發揮，這時期是活力有餘但秩序不足。由於市場經濟發展很快，人們的利益意識得到強化，但是社會體制改革和法制建設的滯後，道德規範實施不力，社會失去秩序，道德滑坡，摻假制假，食品不安全等現象突出。長期以來，有些地方、某些方面的社會治理工作在兩個極端之間徘徊，沒出問題之前沒人管沒人問，出了重大問題後的第一反應是尋求政策和立法的禁止，存在著 「城市治理一抓就死、一放就亂」的問題，「要管理就要犧牲一些活力，要活力就要失去一定的秩序」，不能擺脫「一管就死、一放就亂」的尷尬局面，沒能走出一條「管而不死、活而不亂」，既充滿活力又秩序井然的路子來。習近平總書記在2014年1月召開的中央政法工作會議上強調，要「處理好活力和秩序的關係」。這為社會治理創新提供了重要遵循：建立科學有效的社會治理體制，既讓社會充滿活力，又要讓社會穩定有序。
▌實現活力與秩序相統一需要堅持以人民為中心的價值理念
城市的主體是人，城市的治理是為了人民，城市的治理也要依靠人民。以人民為中心的價值理念體現為發展為了人民、發展依靠人民、發展的成果由人民來共享。
城市治理的根本目的是滿足人民的美好願望，增進人民的福祉。總書記指出：「讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點。」要把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節。所以，城市治理要立足於不斷改善民生，就是讓幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶落到實處。在新的形勢下，要提高城市治理者對城市風險的治理能力，保障人民的生命和安全。當前，要把健全公共衛生應急管理體系作為提升城市治理能力的重要一環，完善重大疫情防控體制機制，全方位全周期保障人民健康。
人民城市人民建、人民城市為人民。人民群眾既是城市發展成果的享有者，也是城市發展的創造者；既是城市治理的對象，也是城市治理的主體。共享發展成果是人民群眾應有的權利，共同參與城市治理也是人民群眾的責任。所以，要堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位，在與群眾密切相關的城市公共事務治理中，要積極落實民主協商的原則，充分保障人民群眾的知情權、參與權、決策權、監督權，最大程度地激發民意，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面，不斷從人民群眾中汲取城市發展創新的活力。
檢驗城市治理的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善。總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的重要講話中指出，「生活過得好不好，人民群眾最有發言權。要從人民群眾普遍關注、反映強烈、反覆出現的問題出發，拿出更多改革創新舉措，把就業、教育、醫療、社保、住房、養老、食品安全、生態環境、社會治安等問題一個一個解決好，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。」
▌城市治理有秩序需要加強社會治理制度建設
社會治理制度是指社會治理主體為了維護正常的社會秩序而制定的具有約束性的各種行政法規、章程、制度、公約的總稱。它包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，例如明文規定有嚴格懲獎措施的法律和各種規章制度；也包括各種人們同意或以為符合大家利益的非正式的制度安排，例如倫理道德規範、風俗習慣、村規民約、社區公約等。自從有人類社會以來，法治與德治就是相互聯繫、相互補充、相互促進的社會治理的制度安排。「法律是成文的道德，道德是內心的法律，法律和道德都具有規範社會行為、維護社會秩序的作用。」
一方面， 法治是社會治理的重要方式和手段，在社會治理中法治可以起到規範社會行為、維護社會秩序、調節社會關係、化解社會矛盾等方面的作用。黨的十八屆三中全會指出，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的總目標，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。當前，為了實現社會治理法治化，首先，需要加強社會領域的立法工作，做到社會治理有法可依。因此，要加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規範作用。第二，需要增強司法的權威性，做到社會治理有法必依。第三，需要規範執法行為，堅持執法的公平性，切實維護群眾的合法權益。第四，加強法治社會建設，強化全民的法治教育，提高全民遵紀守法的意識。
另一方面，城市社會治理要加強道德和誠信機制建設。道德是調整個人與個人、個人與集體、個人與社會之間相互關係的行為準則和規範。一個城市是否安定有序，是否長治久安，很大程度上取決於城市公民的道德素質。如今，社會上的道德問題值得正視：一些官員道德缺失，表現為以權謀私、錢權交易、貪汙腐化等；一些商人道德缺失，表現在誠信缺失、坑蒙拐騙、制假販假等；一些公民道德缺失，突出表現在不守公德、見危不救、以怨報德等。為此，在城市社會治理創新過程中，我們要把培育和踐行社會主義核心價值觀作為城市文明建設的根本任務，融入國民教育和精神文明創建全過程，廣泛開展城市文明教育，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，提高城市居民的思想道德素質。同時，我們也要全面推進社會信用體系建設。要以社會成員信用信息的記錄、整合和應用為重點，建立健全覆蓋全社會的徵信系統。推進行業、部門和地方信用建設，儘快改善各行業、部門、地區的信用環境；加強政務誠信建設，不斷提升政府公信力。
▌城市治理有活力需要發揮社區自治和社會主體重要作用
城市社區越來越成為人們生活的主要空間，人們多元化的服務需求要在社區中得到滿足，社會矛盾也集中在社區出現。因此，加強社區建設，開發社區資源，是城市社會治理創新的重要內容。
加強社區組織體系建設。社區組織體系建設是社區建設的重要載體和重要保證。社區組織建設包括社區黨組織、社區自治組織和社區社會組織的建設。社區黨組織是社區建設的領導核心，社區黨建要在社區服務和治理中提高政治引領力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，密切黨同人民群眾的聯繫，鞏固基層政權。社區居民委員會要加強自治組織的建設，能夠有效實行社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。
加強社區服務體系建設。社區服務是政府公共服務、市場服務、社會保障、社會互助和慈善事業的交織延伸，由政府提供的公共服務、市場提供的商業服務、社區社會組織提供的公益服務，共同構成了社區服務的網絡體系。首先，政府要不斷推動公共資源向基層社區延伸，構建優質均衡的公共服務體系。當前，要毫不放鬆抓好社區常態化疫情防控，認真總結經驗教訓，補齊基層公共衛生短板。第二，城市社區治理服務要引入市場機制。發揮市場作用，吸引社會力量和社會資本參與城市服務和治理。第三，在社區治理中要充分發揮社會組織在社會治理中的重要作用。社會組織在參與城市治理的過程中，可以有效地補充政府公共服務和社會治理的不足，更好地服務群眾多元化、多層次的需求，在規範社會成員行為和及時化解社會矛盾方面有著不可替代的作用。社會組織的業務和類型涉及經濟社會文化生態等方方面面，其活動方式也是靈活多樣。當前，要加快行業組織、公益類組織、服務類社會組織和城鄉基層社會組織的發展。政府在轉變職能和簡政放權過程中，將一些民生服務項目打包向社會組織招標，購買社會組織的公共服務，有力地激發社會組織活力。讓社區成員在多元化的社區服務中，滿足多元化、個性化的需求，實現人的全面發展和城市社會的全面進步。與此同時，完善相關法律法規，規範社會組織的行為，加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導他們依法開展活動，促進社會組織健康發展。
當代中國正在進入現代化發展的新徵程，社會治理現代化的重要價值就在於一方面要維護社會正常秩序、促進社會安定有序；另一方面要激發社會活力、促進經濟社會多元發展。城市治理是一個系統工程，創新城市治理，要順應城市發展新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。要善於調動各方面的積極性、主動性、創造性，在黨的領導下，盡最大可能推動城市政府、社會、市民形成城市治理共同體，通過各種方式參與城市建設和管理，真正實現城市共治共管、共建共享，實現城市治理秩序與活力相統一。
【作者系中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部教授】
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