原創 楊海霞 中國投資參考
導 讀
把貧困群眾從大山裡搬出來，讓他們接觸和融入現代文明，才能把窮根連鍋端、連根拔。總結易地扶貧搬遷的經驗，對於未來鄉村振興和新型城鎮化等工作都具有重要的意義
●易地扶貧搬遷：中國獨特的扶貧經驗
●搬遷資金從哪裡來
●如何進行產業配套和就業扶持
●易地搬遷經驗：未來仍可發揮作用
「新時期易地扶貧搬遷工作積累的基本經驗，為國家重大民生工程的組織實施提供了有益借鑑，在2020年後仍然可以繼續發揮作用。」國家發改委地區振興司司長童章舜在接受《中國投資》採訪時表示。
隨著2020年的推進，脫貧攻堅戰即將完成。此時關於減貧工作該如何繼續推進，哪些成功經驗可以為下一步減貧提供借鑑，哪些問題需要進行改正，成為各方關注的焦點。
童章舜表示，「多年實踐證明，由於生產生活條件極其惡劣、就地扶貧措施成效不顯著，易地扶貧搬遷已成為『一方水土養不好一方人』地區擺脫貧困的最有效途徑。」
2019年底，國家發改委會同有關部門組織開展「十三五」易地扶貧搬遷全面排查時，入戶走訪的782戶建檔立卡搬遷戶中，752戶已有穩定的收入來源。可以說，基本實現了每個有勞動力的搬遷家庭至少一人實現了穩定就業。
童章舜說，把貧困群眾從大山裡搬出來，讓他們接觸和融入現代文明，才能把窮根連鍋端、連根拔。總結易地扶貧搬遷的經驗，對於未來鄉村振興和新型城鎮化等工作都具有重要的意義。
「目前，我們正在研究探索結合新型城鎮化和鄉村振興戰略，對居住在自然條件和生態環境相對惡劣地區且有搬遷意願的農村低收入群體實施易地安置的必要性和可行性。」童章舜說。
易地扶貧搬遷：中國獨特的扶貧經驗
《中國投資》：從2001年開始到2015年，我國通過扶貧搬遷、生態搬遷等形式搬遷了1200萬人，從2016年開始，我國又實施了1000萬建檔立卡貧困人口的易地扶貧搬遷，這是中外歷史上都沒有過的壯舉，也意味著要克服巨大的困難。那麼要進行這樣的搬遷，是為了什麼？
童章舜：易地扶貧搬遷作為「五個一批」精準扶貧工程的重要組成部分，是解決一方水土養不好一方人、實現貧困群眾跨越式發展的根本途徑，也是打贏脫貧攻堅戰的重要途徑。中央和地方政府共投入6000億元的資金，五年內搬遷1000萬貧困人口，在如此短的時間內，以如此大的力度，搬遷如此大規模的人口，這在中華民族歷史乃至世界文明史上都前所未有。
從我國扶貧開發歷史看，易地搬遷是一項行之有效的扶貧措施。1983年，我國針對寧夏、甘肅等「三西」地區嚴重乾旱缺水和當地群眾生存困難的情況，探索實施「三西吊莊移民 」扶貧，幫助當地群眾擺脫貧困，取得了良好的經濟、社會和生態效益，開啟了搬遷扶貧的先河。之後，易地扶貧搬遷成為中國開發式扶貧的重要措施，受到重視並逐步推廣。
2001年，原國家計委開始將易地扶貧搬遷工作納入國家層面，予以統籌部署和支持，在內蒙古、貴州、雲南、寧夏4省（自治區）開展易地扶貧搬遷試點，隨後又陸續擴大到全國17個省（自治區、直轄市）。國家發改委設立了中央預算內投資專項支持易地扶貧搬遷，形成了穩定的投入渠道，資金支持總量和戶均補助標準逐步增加。多年實踐證明，由於生產生活條件極其惡劣、就地扶貧措施成效不顯著，易地扶貧搬遷已成為「一方水土養不好一方人」地區擺脫貧困的最有效途徑。
2015年，各地按照精準扶貧、精準脫貧的基本方略，組織開展了大規模的扶貧對象精準識別工作，經摸底，約1000萬農村貧困群眾仍生活在「一方水土養不好一方人」地區，難以實現就地脫貧。特別是甘肅臨夏、四川涼山、雲南怒江、貴州黔西南等少數民族地區，依然生活著不少「直過」民族，這些地方自然條件十分惡劣，山大溝深，生態脆弱，交通不便，陷入了「貧困—人口增多、生態破壞—貧困程度加深」的惡性循環之中，脫貧攻堅難度和挑戰巨大，地方黨委政府負責同志和基層幹部群眾一致認為，貧困群眾唯一的出路就是易地搬遷。
2015年11月27日，中央扶貧開發工作會議把易地扶貧搬遷作為「五個一批」精準扶貧工程重要組成部分，決定用五年時間，把這些貧困群眾搬遷出來，徹底擺脫惡劣的生存環境和艱苦的生產生活條件，幫助他們增加就業機會，實現穩定脫貧。12月1日，國務院召開全國易地扶貧搬遷電視電話會議，揭開了新時期易地扶貧搬遷的序幕。
大力推進易地扶貧搬遷，把貧困群眾從大山裡搬出來，讓他們接觸和融入現代文明，才能把窮根連鍋端、連根拔，這是新時代的偉大進步。實踐證明，易地扶貧搬遷是解決「一方水土養不好一方人」地區貧困群眾脫貧發展問題的根本途徑，廣大搬遷群眾對易地扶貧搬遷高度認可，發自內心感恩習近平總書記、感恩黨中央。
《中國投資》：與以往相比，這新一輪易地扶貧搬遷面臨了哪些挑戰？
童章舜：新時期易地扶貧搬遷系統性更強、難度也更大，主要體現在以下幾個方面。
一是搬遷對象貧困程度更深。前15年實施的易地扶貧搬遷工程，已將大多數容易實施搬遷的貧困人口搬遷出來，目前尚未搬遷的貧困人口，所處自然環境更為惡劣、發展基礎更為薄弱、貧困程度更深。
二是搬遷任務異常繁重艱巨。中央要求用五年時間，將約1000萬貧困人口從「一方水土養不好一方人」的地區搬遷出來，搬遷規模是三峽庫區移民的近10倍，在如此短的時間內實施如此大規模的人口搬遷，在中華民族發展史上前所未有，面臨困難和挑戰也前所未有。
三是安置資源條件較差。需要實施搬遷的貧困人口高度集中在我國中西部高山大川、沙化石化、生態脆弱、交通不便等區域，其中80%以上分布在深度貧困地區和連片特困地區。這些地區往往水土資源匹配條件不理想，適宜搬遷安置特別是大規模搬遷安置的選址空間受到很大限制，後續發展面臨的自然資源、發展環境、基礎設施、市場條件等約束依然明顯。
四是工程實施環節多鏈條長。易地扶貧搬遷是一項複雜的系統工程，所涉及的對象認定、工程建設、搬遷安置、土地復墾、後續發展、社會融入等工作，幾乎涵蓋了脫貧攻堅各領域各方面，必須統籌謀劃、統籌部署、統籌推進。
搬遷資金從哪裡來
《中國投資》：人口的遷移意味著資源的重新調配，這些深度貧困地區本身缺乏發展的條件，那麼搬遷的資金是如何安排的？中央給予了哪些支持？金融機構、社會資本是否有所參與？
童章舜：根據各地建設總規模、平均工程造價等數據測算，「十三五」時期實施約1000萬建檔立卡貧困人口易地搬遷所需投資約6000億元。為了解決這些地區的搬遷資金缺口問題，國家在大幅增加中央預算內投資規模基礎上，首次引入了開發性、政策性金融資金，通過創新政策工具、拓寬融資渠道等方式，進一步提高建設資金保障能力。一是安排中央預算內投資約800億元，支持建檔立卡搬遷貧困戶的住房建設。二是安排專項建設基金總規模500億元。由國家開發銀行、中國農業發展銀行發行專項建設債券籌集設立，以資本金形式注入省級投融資主體。三是安排地方政府債務資金約1000億元。由省級政府發行地方政府債券籌集資金，作為資本金注入省級投融資主體。各地根據財政部下達的控制規模，陸續發行地方政府債券籌集易地扶貧搬遷資金。四是安排低成本長期貸款總規模3400多億元。國家開發銀行和中國農業發展銀行在國家政策確定限額內發放易地扶貧搬遷貸款，所需資金通過發行易地扶貧搬遷專項金融債券籌措。省級投融資主體作為借款主體，承接兩行發放的低成本長期貸款，中央財政對貸款給予適當貼息。五是由建檔立卡搬遷人口自籌約300億元。目的是體現扶貧對象的主體意識和責任意識，引導他們通過自力更生、艱苦奮鬥實現脫貧。
需要說明的是，為了防範地方政府隱性債務風險，財政部會同國家發改委於2018年6月調整了易地扶貧搬遷融資方式，2017年7月14日之前承接的中央財政貼息貸款和專項建設基金全部到位，7月14日之後承接的轉成地方政府債下達。
總的看，「十三五」規劃的800億元易地扶貧搬遷中央預算內投資已全部下達完畢，其他各類融資資金下達總額超過5000億元，「十三五」規劃的各類資金均已下達完畢。
此外，為切實減輕貧困地區還款壓力，中央專門出臺了城鄉建設用地增減掛鈎政策支持易地扶貧搬遷。《全國「十三五」易地扶貧搬遷規劃》明確，對易地扶貧搬遷原有宅基地具備還耕條件的，全部納入城鄉建設用地增減掛鈎項目並予以優先安排，並要求省級自然資源部門建立易地扶貧增減掛鈎工作檯帳，對全省增減掛鈎指標統一管理，指導有關市縣將增減掛鈎節餘指標在省域內流轉使用，用好用活城鄉建設用地增減掛鈎政策。流轉收益作為省級投融資主體償還易地扶貧搬遷工程信貸資金的重要來源。2017年4月，原國土資源部印發《關於進一步運用增減掛鈎政策支持脫貧攻堅的通知》，明確省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鈎節餘指標在省域內流轉使用，進一步釋放政策紅利。
《中國投資》：在整個易地扶貧搬遷的過程中，對於後續如何引入產業資本是否有所規劃、考慮或者支持？
童章舜：易地扶貧搬遷工程建設所需資金通過中央預算內投資、地方政府債務資金、專項建設基金、低成本長期貸款等渠道籌集，基本能夠滿足各地建設需要，但安置區產業發展、搬遷群眾就業扶持等後續扶持工作仍有大量資金需求。
對此，搬遷伊始，國家發改委就在《全國「十三五」易地扶貧搬遷規劃》《「十三五」時期易地扶貧搬遷工作方案》中做出了安排，積極鼓勵和引導金融機構通過扶貧小額信貸等，支持社區工廠、農業合作社、龍頭企業、扶貧車間等多類主體，投入到安置區後續產業發展，發揮了巨大效益。截止2019年底，累計扶持1.18萬個產業園區、帶動就業71.59萬人，創建1.02萬個扶貧車間、帶動就業45.9萬人，920萬貧困搬遷群眾實現脫貧。
2019年以來，隨著易地扶貧搬遷工作重心全面轉向後續扶持，為進一步加大對後續扶持工作的資金支持力度，國家發改委聯合國務院扶貧辦、中國人民銀行等多個部門，先後研究出臺《關於印發的通知》《關於印發2020年易地扶貧搬遷後續扶持若干政策措施的通知》，進一步鼓勵各類金融機構根據自身定位和業務範圍創新金融產品，提供便捷金融服務，支持搬遷安置區後續產業發展和搬遷人口生產生活。同時，通過實施差別化存款準備金率、運用扶貧再貸款等方式，撬動金融機構加大對安置區後續產業的信貸投入。
近期，中國農業發展銀行印發了《關於開展信貸支持易地扶貧搬遷後續扶持專項行動的通知》，布置開展信貸支持易地扶貧搬遷後續扶持專項行動。通過實施這一系列積極舉措，將進一步調動各類市場主體參與安置區產業發展的積極性，助力搬遷群眾實現「穩得住、有就業、逐步能致富」。
如何進行產業配套和就業扶持
《中國投資》：搬遷群眾的生產和就業是最關鍵、最難的問題，也是一個需要長期觀察和跟蹤解決的問題，對此有哪些舉措或者規劃？
童章舜：安置區產業發展和就業扶持工作一直是易地扶貧搬遷工作的重中之重，關係到搬遷群眾能否真正實現「穩得住、有就業、逐步能致富」。近年來，各地立足安置地區資源稟賦，因戶因人施策，幫助發展產業，促進搬遷群眾就業增收。截至目前，各地已為超過900萬建檔立卡搬遷人口落實了後續脫貧扶持措施，基本實現了有勞動力的搬遷家庭至少一人就業。
2020年2月，國家發改委會同國務院扶貧辦、農業農村部、人力資源社會保障部等多個部門印發實施《關於印發2020年易地扶貧搬遷後續扶持若干政策措施的通知》，進一步明確了加大安置區產業配套和就業扶持的相關支持政策。
產業配套方面。農業農村部門引導農產品加工產能向安置區周邊集聚，提升貧困地區農產品加工業發展水平，同時將有條件的安置區納入產業園體系，推動搬遷戶與帶貧主體建立穩定緊密的利益聯結機制。支持貧困地區安置區配套產業開展綠色、有機、地理標誌農產品認證，減免認證登記費用。林草部門鼓勵各地組建造林種草專業合作社，吸納搬遷群眾參與生態保護工程建設，發展林下經濟。
就業扶持方面。人力資源社會保障部門組織開展就業幫扶，推動安置區配套產業項目落地，開發安置區公共管理服務崗位，預留安置區場地扶持創業，開發公益性崗位兜底就業。同時，不斷健全安置區公共就業服務體系，在大型安置區確定專門場所設立公共就業服務站或窗口，提供一站式就業管理服務。對萬人以上大型安置區開展專項幫扶，建立崗位信息推送機制，召開專場招聘會。對有就業意願和培訓需求的搬遷勞動力，開展針對性強的職業技能培訓，按規定落實各項職業技能培訓補貼政策。商務部門統籌利用電子商務進農村綜合示範政策，鼓勵搬遷群眾通過創辦網店、參與快遞物流等方式實現就地就近就業。扶貧部門結合開展東西部扶貧協作、定點扶貧等，引導援助方聚焦大型集中安置區，對口援建一批勞動密集型、生態友好型扶貧車間。在安置區因地制宜設置一批扶貧公益性崗位，吸納搬遷勞動力就地就近就業。
《中國投資》：在這一場千萬人的遷移過程中，不僅伴隨著人口的脫貧，也意味著新的城鎮化進程？
童章舜：目前，全國共建設集中安置區約3.5萬個、安置房260多萬套，中西部省份有將近500萬人在城鎮集中安置，同時，還配套建設了一大批水、電、路、氣、網等基礎設施和教育、醫療、文化等公共服務設施，布局建設一大批配套產業就業項目。
可以說，通過實施易地扶貧搬遷，大幅提升了貧困地區城鎮化率。比如，貴州、陝西、廣西等省區城鎮化率分別提升了5個、4.2個、3個百分點；再如，雲南怒江州共建設城鎮安置點29個，安置93751人（含同步搬遷4186人），佔全州總人口的17.3%，城鎮化率從2015年的28.3%提升至2019年的46.2%，年均提升城鎮化率近4.5個百分點。
易地搬遷經驗：未來仍可發揮作用
《中國投資》：2020年以後，易地搬遷的經驗是否還可以繼續發揮作用？例如繼續在一些生態脆弱、不適宜發展生產的地區推行易地搬遷，以保護生態？
童章舜：中共中央、國務院《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》明確提出：對目前不具備搬遷安置條件的貧困人口，要優先解決其「兩不愁、三保障」問題，今後可結合實施鄉村振興戰略壓茬推進，通過實施宜居搬遷和有助於穩定脫貧、逐步致富的其他形式搬遷，繼續穩步推進。
經初步摸底，中西部省份仍有不少農村低收入群眾、邊緣貧困戶生活在自然條件相對惡劣、生態環境相對脆弱的地區，他們有搬遷意願且具備一定自籌能力，但未能納入「十三五」易地扶貧搬遷工程。根據鄉村振興戰略規劃，還有大量偏遠自然村落公共服務供給半徑過長、成本過高，需要通過整村整組搬遷實施撤併，優化鄉村空間布局。此外，現有部分易地搬遷安置區配套基礎設施和公共服務設施較為齊全，具備新增人口承載能力，可以節約新增搬遷人口配套設施建設成本。目前，各地實施搬遷的意願也較為強烈。
為此，國家發改委正在研究「十四五」期間實施宜居搬遷工程的可行性，探索結合新型城鎮化和鄉村振興戰略，對居住在自然條件和生態環境相對惡劣地區且有搬遷意願的農村低收入群體實施易地安置，改善其生產生活條件和居住環境，一攬子解決群眾長遠發展、自然村莊撤併、生態保護修復和城鄉空間優化布局等問題。
《中國投資》：那麼您認為在這幾年的易地搬遷中，最重要的經驗是什麼？
童章舜：「十三五」以來，國家發改委不斷壓緊壓實各級黨委政府責任，加強政策制度頂層設計，有力有序推進工程項目建設，紮實做好搬遷安置和後續扶持各項工作，初步形成了一套行之有效的做法，推動易地扶貧搬遷不斷取得新進展新成效。總結起來，可以概括為以下經驗：
堅守脫貧「初心」。搬遷是手段，脫貧是目的。國家發改委將脫貧這個「初心」，貫穿對象識別、安置選址、項目建設、後續扶持、拆舊復墾、社區管理等環節的始終。特別是指導地方因地制宜做好安置方式選擇和安置區規劃選址工作，在具備後續產業發展潛力和就業容量的地方安置搬遷群眾方面，充分發揮督查考核作用。
堅持「中央統籌、省負總責、市縣抓落實」的工作機制。中央部門主要從政策制定、項目規劃、任務下達、資金籌措、監督考核等方面加強統籌協調指導，「給槍給炮給子彈」。省級政府承擔本省易地扶貧搬遷工作的主體責任，對搬遷實施方案編制、任務分解、資金投放、項目下達、組織實施等各項工作負總責。市縣政府負責全面落實搬遷對象核定、安置區選址、安置用地落實等前期工作，做好工程建設、住房分配、遷出區生態修復和土地復墾、戶籍遷移、子女入學、社會保障、社區管理等具體工作。
嚴守「四條標準」。一是搬遷對象精準的「界線」，即搬遷對象必須為生活在「一方水土養不好一方人」地區的建檔立卡貧困人口；二是住房面積的「標線」，即建檔立卡貧困戶人均住房建設面積不得超過25平方米；三是搬遷不舉債的「底線」，即貧困搬遷戶原則上每戶自籌建房資金不能超過1萬元或人均不超過3000元；四是資金項目規範管理的「紅線」，即不得超範圍使用搬遷專項資金、不得貪汙挪用相關資金。
此外，國家發改委還從自身工作出發，突出抓好五項重點工作：
做好頂層謀劃設計。圍繞關鍵環節，系統謀劃政策制度體系，讓地方有據可依、有章可循。國家發改委先後制定了《「十三五」時期易地扶貧搬遷工作方案》《全國「十三五」易地扶貧搬遷規劃》《新時期易地扶貧搬遷工作百問百答》，印發了安置住房典型戶型圖集，做好政策制定「最先一公裡」，打通政策落實「最後一公裡」。
做好組織動員部署。國家發改委會同國務院扶貧辦、財政部、自然資源部、人民銀行等部門和單位，加大國家層面政策供給和資金保障，開展監督考核，及時協調重大問題。加強與地方政府的上下聯動，督促省級政府對本省易地扶貧搬遷工作負總責，指導市縣政府全面做好搬遷安置各項具體工作的落地落實。
做好籌資方式創新。引入了政策性、開發性金融資金和地方政府債務資金，通過創新籌資方式保障工程建設需求。近年來，國家發改委在大幅增加易地扶貧搬遷中央預算內投資規模、提高人均建房補助標準的基礎上，積極拓寬籌資渠道，充分發揮800億元中央預算內投資的撬動作用，帶動地方政府債券等融資資金、群眾自籌資金等各類資金5000多億元支持易地扶貧搬遷。
做好後續脫貧發展。為確保搬遷群眾如期脫貧，國家發改委遵循「一年建設、兩年入住、三年脫貧」的客觀規律，及時轉變工作重心，對搬遷群眾後續脫貧發展工作進行全面部署。特別是針對部分省份大型安置點多、配套設施建設壓力大等問題，及時下達中央預算內投資35.29億元，支持大型安置點補齊配套教育、醫療設施短板。
做好問題排查整改。新時期易地扶貧搬遷工作鏈條長、點多面廣、情況複雜、實施難度大，地方在政策執行中難免會出現這樣那樣的問題，一方面，不斷完善事中事後監管巡查工作機制，加大常規性和機動式監管巡查力度；另一方面，通過下達整改通知、通報、約談等手段，督促指導地方深化問題整改，確保政策執行不走偏、工作落實不走樣。通過探索，初步形成了「發現問題—核查問題—整改問題—舉一反三」的工作機制，事中事後監管效果和作用得到充分發揮。
編輯 | 楊海霞
設計 | 孫子悅
本文刊於《中國投資》2020年5月號。版權所有，侵權必究。歡迎個人分享，媒體轉載請回複本微信號獲得許可。
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原標題：《【專題】易地扶貧搬遷何以成為脫貧攻堅標誌性工程？——專訪國家發改委地區振興司司長童章舜｜中國投資》
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