2014年，中央政府大力鼓勵PPP模式，地方政府積極響應。各界圍繞PPP模式展開討論，大部分都集中於政府項目融資減債的角度。政府主要關注，投資者能帶多少資金進來？資金何時到位？而投資者則關注，政府能給多少補貼？如何能在最短時間內收回成本？投資回報收益如何？
相較於對財務和融資的熱切關注，PPP合同很重要的一部分——有關對公共產品長期運營管理的經驗要求、持續的效益監管考慮等課題，則較少停留在人們的視野中。
實際上，PPP模式更需體現長期合作夥伴關係,注重全生命周期的質量和效率以及物有所值（VFM）。這些均應是政府選取PPP模式的先決條件，以保障實現公共產品項目的長遠效益。
PPP不僅是融資模式，更是公共資產經營體制和管理方式的創新。模式重視契約理念、公共產品與服務的全生命周期的合作、以及利益共享和風險共擔，體現政府和社會資本之間的長期合作，雙方要按市場規則，平等協商、通過「合同條款」約束政企雙方行為。社會資本從項目立項、設計階段便介入，論證項目的可行性，政府部門在項目運行全過程切實履行監督職責，保證公共產品持續的服務質量和效益。國家發改委出臺的《PPP項目通用合同指南》也強調，政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給，提高公共資源配置效率。
PPP模式更強調對項目產生的綜合經濟效益和社會效益的分享，使社會資本有盈利但不暴利，雙方對風險應採取最優應對、最佳分擔方式，儘可能達到項目整體風險最小化。
一些基礎設施和公共服務，長期由政府或國有事業單位負責且壟斷，缺乏市場化運作和競爭機制，降低了運營效率和服務質量，導致政府需長期補貼，財政壓力日增。對此，PPP模式是一種有效手段：通過私人部門參與，提供創新性解決方案，提高組織結構透明度，可提高運營和管理效率，提升競爭力和完善責任制，從而增加政府項目的資產價值與效益。
全國各地2014年底已公布的省級PPP示範或試點項目中（共7省，469個項目，總投資近8000億元），以生態保護、道路及供水項目數量最多，主要通過政府擬定補貼金額或收費水平，維持項目對社會投資人的吸引力。軌道交通項目是中國進行PPP模式的主要板塊之一，其投資運營成本高（動輒牽涉數百億元投資）、票價浮動受限，以及特許經營時間較長等因素，使地方政府越發難以負擔全額補貼。由此，與其他行業相比，軌道交通PPP模式的運用更特殊和複雜。
有見及此，本文嘗試以軌道交通項目融合物業發展(TOD: Transit-oriented Development，軌道交通導向發展) 的PPP模式為例，試圖在融資之外，探討PPP的運作。
比如，超越軌道建設（單一公共產品）範疇的PPP模式，如何通過土地和物業發展權，提升產品對社會投資人的市場吸引力？如何通過讓社會投資人參與，並對其進行約束，保障公共產品的長期運營效益，提升軌道項目資產效益？
本文以香港地鐵為例，探討港鐵公私合作的過程和機制，如何持續保證公共產品服務質量和效益，為內地軌道交通建設運營運用PPP模式提供參考。
軌道交通需要引入TOD中國城市軌道交通建設進入黃金髮展期。至2013年末，中國內地累計有19個城市建成投運城軌線路87條，運營裡程2539公裡，到2020年，中國將有33個大中城市配有177條軌道交通線。城市軌道交通需要龐大的建設資金，其運營與沉澱成本亦非常高。軌道建設運營的投融資模式成為很多國內城市的難題。
城市軌道交通有明顯的規模經濟特徵。當軌道建設形成網絡系統，其經濟與社會效益十分明顯，如沿線房地產價格提升、推動新城擴展與城市更新等。在地方政府普遍財政壓力日增、土地發展資源緊缺的情況下，其正外部效應與潛在收益，如何有效轉化為支持軌道建設、提升長遠運營效益的力量，是中國城市未來需探索的重要課題。
軌道交通發展的投融資模式，大致有政府投融資、PPP模式、市場化投融資模式三種。由於軌道交通項目投資龐大，回收期長，國內外大型城市軌道項目一般不用純粹市場化的融資方式。軌道交通是準公共物品，政府投融資模式在中國一直最常用。其操作簡單，可靠性強，但存在資金短缺難以長期持續投入、資金使用和運營效率較低、政府債務日增難以為繼等不足。
軌道交通採用PPP模式，可有效減輕政府財政壓力、提高項目投資和運營效率。中國內地以深圳地鐵四號線、北京地鐵四號線和杭州地鐵一號線為代表。PPP模式應用於軌道交通，相比其他交通基建項目較複雜，主要是需考慮利益保障機制的平衡點。
例如，北京地鐵四號線，按特許協議，北京政府只在約定成本內對京港地鐵補貼，超出部分由京港地鐵負擔，實際成本若低於約定成本，則可獲利。在此機制下，京港地鐵對增加創收和成本開支進行精細的預算管理。比如，對設備及時檢修維護，以避免負擔大型維修的高額成本。同時以較高的人均生產率，保證精簡高效。另外，通過站內商業模式創新，京港地鐵實現年廣告收入過億元，高於國內其他地鐵線。據悉，京港地鐵2013年利潤為2.03億港元（約1.6億元人民幣）。相比之下，國資獨有的北京地鐵主要由政府以實際虧損進行補貼，缺乏盈利激勵，運營效益大打折扣。
通過上述票務收入平衡機制，能強化軌道交通的運營效益，但該機制仍離不開政府資金補貼。這也證明，單純運用票務收入，通常難以支持運營成本和建設成本的還本付息。需要通過軌道交通引入物業發展元素，否則，在投資龐大且全生命周期內風險控制難度大的情況下，參與軌道交通的投資運營，對私營企業吸引力較弱。
香港的經驗世界各地軌道交通建設普遍面臨建設資金短缺和運營虧損兩大難題。香港實行「以地養鐵」，軌道項目PPP模式結合物業發展，讓香港地鐵成為世界少有能盈利的軌道交通機構。
對於港鐵的成功，內地大多關注土地收益如何跟軌道建設資金掛鈎。筆者認為，它更重要的意義，體現在創新機制、協同效應，以及軌道交通作為準公共產品融入市場等方面。它通過香港都市的密集環境、地鐵可在車站與車輛段上蓋物業及地下空間的發展，提供有利地鐵運營的規劃設計，在集中人流、提升土地價值之餘，也成功解決軌道交通發展資金與運營效益的問題，充分將正外部性內部化，提高了軌道交通服務質量和城市公共基礎建設的效益。
港鐵「物業+軌道」發展模式的演變歷程，主要可分為三階段：
1）初期發展（1980年代）：利用所擁有空間發展補貼開支
香港地鐵1979年通車，初期主要覆蓋市區線路，仍需政府通過貸款注資建設，物業發展難以作為支持建設還本付息和運營收入補貼的主要來源。由於香港土地資源匱乏，港鐵充分利用軌道建設範圍佔有的土地，進行車輛段（如九龍灣德福花園、荃灣綠楊新村）和站點上蓋的發展（如灣仔修頓花園、中環環球大廈），其物業銷售與租金收益，用於軌道交通建設運營資金補貼的同時，亦進一步通過上蓋發展，強化沿線客流量，保障運營收益。
另一方面，港鐵直至2001年都是100%由政府擁有的企業，但由於奉行商業原則經營，政府謹慎按照港鐵的財務狀況分析，對初期線網規劃修訂，落實建設時取消了部分預期效益較低的原有規劃路段，強化軌道交通在初期建設的效益。［例如港島線西段、東九龍線（現時的沙中線），早在1970年已進行規劃，納入初期線網建設，但在對居民構成與這些地區人口老化的現象評估之後，延遲到2010年，才陸續通過政府出資展開工程，港島線西段在2014年12月剛通車，而沙中線預計2019年通車。］
2）快速發展期（1990年代）：利用新線與新發展區的融合創造價值
隨著香港機場核心計劃帶動城市的跨越式擴展，需要大量建設資金，政府將填海土地協議出讓於港鐵、並讓港鐵參與新發展區（如東湧、西九龍填海區）的前期規劃研究，積極採取新線站點與土地融合發展模式，包括土地與車站融合發展，以及車站與周邊社區的人行無縫連接網絡設計，強化地鐵人流帶動創造的土地價值，再通過土地增值收益，支持港鐵在機場快線和東湧線的建設。這種模式同樣用於將軍澳和馬鞍山新市鎮的沿線軌道發展。
九龍站上蓋3）成熟期（2000年代）：長遠持續的分期發展讓土地價值最大化
軌道線網快速發展後，客流量增大，沿線市場發展逐漸成熟，港鐵逐步對之前軌道線網所預留土地，進行長達10-20年的分期開發。務求通過人流和商機的培育，讓土地價值最大化，創造更高盈利目標。例如，1998年通車的機場鐵路九龍站上蓋綜合發展，初期開發了住宅，孵化市場潛力和人氣，待發展較為成熟、商業地產需求較高時，於2005年開始建設酒店、購物商場等商業設施，2012年發展樓高110層的環球貿易中心ICC-九龍站最後一期發展項目。整個項目包括甲級寫字樓、六星級酒店、天際觀景臺等高端功能，其甲級辦公租金單價為九龍之最。
香港物業+軌道模式特徵經過十餘年發展，港鐵軌道運營和物業發展利潤比重，已由70：30倒掛為36：64，物業發展成為港鐵主要利潤來源。這歸功於其物業+軌道發展模式。港鐵承擔了介乎政府和市場之間的角色，其模式包含以下特點：
1)港鐵承擔了部分政府在城市發展建設的職能，通過城市發展與軌道建設兩個不同的主體整合考慮，總體提高了社會與土地經濟效益，這體現在：
港鐵有機會前期參與規劃階段，並通過規劃軌道與物業地塊融合設計，最大化利用車站人流培育商業價值，創造日後更有利的土地增值條件。同時，由於與車站對接的居民和就業人口有一定保證，也為將來的載客量及票務收入持續上升提供了穩定支持。
在新發展區，物業＋軌道意味著地鐵不僅承擔軌道建設的角色，也承擔新城建設的角色（如東湧新市鎮一、二期，除公共房屋外，其餘所有用地均為港鐵旗下的物業發展）。
由於充分參與前期規劃，港鐵有足夠的權力和空間，讓軌道建設與城市發展「同步進行」。即從工程技術上，預留日後對應市場彈性、持續發展的空間（包括九龍站、南昌站、東湧新市鎮），同時不影響軌道運作，化解了城市建設與軌道建設各自為政帶來的衝突和社會資源損耗。
地鐵物業範圍不受站點範圍限制。港鐵物業會出現在軌道路線穿過地塊的空間，進行地基土建時，已對如何融合物業發展進行過考慮。軌道建設時，必須對軌道上的物業發展設計充分考慮，充分讓土地價值與效益最大化。
2)港鐵作為一個有效的平臺，引入市場力量改善軌道交通項目風險管理和資產管理，並通過市場資金滿足軌道和其他社會公共利益需求。
一般而言，港鐵在香港很少直接作為開發主體，發展有關物業，而是把手上的站點、軌道和相關設施與土地融合（包含規劃融合、工程融合、法規許可），達到資產效益最大化，使之成為具有極大吸引力和盈利能力的資產後，再通過招標方式，讓社會上有實力的發展商競投物業發展權，港鐵從中分成。此舉可與地產開發商共同分擔龐大的物業發展風險。
將軍澳例如，將軍澳車輛段上蓋發展的日出康城。政府賦予港鐵把車輛段的用地連同周邊白地進行綜合開發的權限。而港鐵在整個規劃中要求強調，把車輛段隱藏於大型階梯式平臺園林設計中，以排除掉車輛段在噪音、振動以及視覺景觀和心理因素等方面，對物業環境與潛在價值的負面影響，從而提升物業發展的價值與吸引力。
整個32公頃發展用地分為14期，預計2020年全部完成。以四期招標為例，由新鴻基地產附屬公司投得，預計總投資額約90億元。根據協議，中標的新地須首先支付入場費2.9億元，以及向政府支付補地價費用27.1億元。物業出售所得的售樓收益，則由發展商自行在投標文件中提出，須給予港鐵分紅比例。
另外，政府亦會要求把公共空間和設施（如學校、社區中心等）納入港鐵招標方案設計要求，讓發展商承擔，並詳細說明公共設施和空間日後建設與運營的管理責任。東湧市中心的東薈城，就是政府在用地規劃上，綜合規劃了一個跨越高速公路的購物中心，作為地鐵物業發展部分，並附帶有關公共開放性、管理維護（如24小時開放）等要求，為東湧地鐵站和東湧北地區提供一個便捷、舒適、有活力的步行連接空間。
港鐵亦十分重視物業分期發展計劃。目前港鐵持有的土地，以及有關物業功能配比，均已計劃了未來10-20年的發展，確保軌道建設的全生命周期（包括運營、資產更新等）能獲得穩健的財務支持，形成軌道與城市發展之間的正向循環。
港鐵的角色對內地軌道交通發展的啟示我國鐵路與軌道交通迅速發展，國土部和國家發改委已達成一項研究共識，即採用「軌道交通+土地開發」模式，通過市場化機制引入軌道交通投資和建設企業，分享軌道沿線一部分土地增值收益，降低政府建設和運營軌道的資金壓力，實現政府與企業雙贏。這類項目被命名為「鐵路城鎮綜合體」。
「軌道交通+土地開發」模式，實質是把更強動力的市場化條件引入軌道交通發展項目，以將外部效應內部化，整合資源提升資產價值，滿足全生命周期的物有所值。從中，我們得出以下三方面啟示：
1)TOD軌道+物業模式需通過捕捉外部效益回報初始投資
軌道交通投資中，單純票務收入難以負擔運營成本以及初始投資的還本付息，而若能捕捉軌道交通正外部性帶來的價值，則可提高項目對社會資本的吸引力，降低對政府補貼的依賴，激發上述軌道與城市發展的正循環。為滿足融資條件，必須解決軌道交通的盈利問題，將正外部性內部化。港鐵把作為政府項目的軌道交通與私人物業通過創新機制與管理掛鈎，以軌道開通前的地價標準獲得軌道建設規劃的上蓋空間和沿線適量土地的開發經營權和前期規劃優化的權利，在規劃上構建盈利模式，創造高增值條件的物業發展，支持市場化融資，讓軌道交通成為具有市場化能力的基建項目。
這是「TOD+PPP」與其他基礎設施PPP的不同之處。在環保、公路、水務等其他基礎設施的PPP中，社會投資者可通過對項目使用者的收費收回投資。而在TOD項目中，社會投資者的收益不僅來源於軌道交通本身的收費，更要通過可開發物業獲得。軌道和物業結合，才能提高投資價值和回報。
2)TOD與PPP的互動衍生一體化規劃和精細化管理
由於上述特殊性，軌道與物業相輔相成。軌道交通對周邊物業價值的提升有明顯作用，而站點周邊的物業開發也為軌道交通提供了客流保障；如何優化二者之間的連接，最大化可能產生的價值提升，是軌道交通PPP成功吸引投資者，實現其社會公共服務意義的關鍵。
軌道交通本身是公共服務設施，在國內，由政府委派的城市軌道交通企業負責，與規劃單位和市場對接有限。很多地鐵線網設計單純從工程技術、節約徵地成本角度出發，以建設完工日期為目標，關注點放在地鐵本身的安全性、施工難度、工程成本等方面。在評估中，把日後載客量的提升視為外在因素，而對地鐵運營效益、土地利用的配合、服務人群、對客流的吸引以及與其他交通模式的對接考慮不足，進而出現有些線路過於擁擠、有些線路客流不足、有些站點連結性差難以到達等不良情況。同樣，在運營中，官僚性、壟斷性的事業性運營部門，自主經營的意識和理念薄弱，管理效率低下，能力不足，缺乏提升服務質量的動機，也不善於靈活調整運營策略，適應客流需求。
而PPP模式提供了通過企業化、精細化的運作，將軌道與物業進行綜合規劃與管理的平臺。軌道建設的初期規劃，應考慮其對沿線和站點周邊土地價值的影響、對經濟活動的帶動，以及何種土地利用最能配合軌道交通發展。這涉及多部門、多專業和多利益相關方的協調配合，如規劃部門、交通部門、軌道設計、規劃及建築設計、業態設計、地產開發、地鐵運營、物業管理等。社會資本參與提高了市場敏感度，便於有效調配各方專業資源，統籌多方意見，加強提升資產價值的設計。
結合機制和市場的力量，軌道設計、站點設計、土地利用規劃以及城市設計一體化的綜合性規劃，有助於優化站點選址，在站點上蓋空間以及周邊適量地塊提供適當的物業發展組合，並通過合理設計強化物業與站點的連接，使物業最大化受益於地鐵服務，也保障地鐵客流來源。具有先進地鐵＋物業管理經驗的運營者，善於結合物業組合，根據客流出行需求和習慣，靈活調整班次、間隔時間、出入口布局和站內流線設計，以提高軌道交通的使用率和服務質量。
3)從規劃、建設至運營，體現全生命周期的物有所值
根據國際慣例，採用PPP模式之前，需先利用公共部門比較值（PSC）對項目是否物有所值（VFM）進行評估，滿足物有所值的項目才適合採用PPP模式。公共部門比較值是指在全生命周期內，政府採用傳統採購模式提供產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營淨成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。若採用PPP模式的全部成本現值低於傳統採購模式的PSC，則認為PPP模式物有所值。
在軌道交通PPP項目中引入TOD模式，對軌道交通和沿線土地合理的綜合規劃設計，以及市場機制下軌道企業的高效和精細化運營管理，可提高項目的資金價值：
在整個項目周期內降低成本：軌道企業分擔一部分政府的建設投資，在運營期內管理效率提高、降低運營成本；物業發展組合規劃有助於通過多元化資產組合，降低融資成本；
更好地分配風險：軌道企業、合作開發商與政府共同承擔風險，物業開發與軌道交通相互帶動、強化人流集聚，有效降低客流需求風險；
高效實施項目：軌道企業對工程周期更為敏感、運營管理市場化，且如若從前期參與線網及站點周邊土地的規劃，可促進軌道交通與城市功能的一體化融合，提高項目的實施及使用效率；
提高服務質量：區別於傳統政府提供公共服務，若引入競爭，將促進軌道企業對用戶需求和體驗的關注，大大提高服務質量，如運行班次、間隔、準點率、站內標識設計等；
拓展收入渠道：軌道企業有較強的商業敏感性，善於發掘軌道交通基礎設施本身及周邊可帶動和利用的資源，如上蓋物業開發、優化站點布局、增設商業及廣告設施等。
軌道交通結合物業開發的PPP模式較複雜，不僅要關注基建投融資，還需關注規劃設計至運營管理中多方面的效率和價值，需平衡社會投資人參與軌道交通PPP的吸引力和競爭性，還需多方面的專業人員，制定社會投資人承擔運營服務質量、全生命周期的成本效益等要求，以保障公共項目的社會利益。
因此，PPP模式中對社會資本的選擇，不僅取決於建設期內直接投資金額多少，而要綜合考慮其全生命周期的物有所值，選擇有能力和經驗有效管理運營，並能調動多方專業資源、協調多方利益的合作夥伴，以提高項目價值潛力、運營效率及服務質量。PPP合同不僅是純粹的財務管理，更需要健全而清晰的管理體制，如有關物權和合同實施的法律保障要求，軌道交通比一般基建項目更高。
（作者陳敏揚系奧雅納副總規劃師、策略與規劃經理，作者汪冉系奧雅納助理經濟規劃師）(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)