2020年6月1日，《海南自由貿易港建設總體方案》公布，這是中國推進高水平開放、打造國際化的營商環境、支持經濟全球化和構建人類命運共同體的切實舉措。[①]6月8日，國新辦舉行《方案》發布會，國家發展改革委副主任林念修表示，海南自由貿易港的建設，是黨中央著眼國內和國際兩個大局的重大戰略決策，旨在建立開放型經濟新體制，引領經濟全球化進程，為我國深度參與全球經濟治理提供重要平臺。[②]
自由貿易港屬於自由貿易區的一種類型，在地理範疇上歸屬一國或地區境內，但在行政監管方面則處於海關管理之外，具有「境內關外」和「監管便利」等特點，貨物、服務、金融和人員可以在這裡自由流動，被認為是最高水平的開放形態。[③]目前，新加坡、中國的香港和阿聯的杜拜，被公認為世界三大自由貿易港，新加坡位列第一。那麼，中國海南的自由貿易港應如何學習和借鑑新加坡自貿港的經驗？又能否實現創新和超越呢？
一、新加坡自由貿易港如何在全球化浪潮中發展成長新加坡位於馬六甲海峽東南端的出口處，地理位置優越。馬六甲海峽（Malacca Strait），地處東南亞馬來半島與蘇門答臘島之間, 連接印度洋和太平洋，溝通亞洲與大洋洲，是世界著名的商貿航運通道。海峽位於赤道無風帶，通航條件較好，自古即為東西方政治、商貿、文明的交匯之地，更是當代多國海上運輸和地緣利益的交匯點。這種地緣位置，促使新加坡在歷史上長期維持著世界貿易中心的角色，是資本主義世界體系在東南亞地區的關鍵節點，也是資本和貿易全球化的重要縮影。
15—16世紀，馬六甲蘇丹國崛起，逐漸發展成為國際性的商貿交易中心，吸引了來自印度、紅海沿岸、南洋及亞洲大陸的商船在此停留，並進行貿易交換，明初鄭和的船隊也多次經停此地。[④]1641年起，馬六甲海峽被荷蘭殖民，直至19世紀前期英國實力增強，開始在這一地區建立殖民地。[⑤]1819年，作為將爪哇歸還荷蘭的交換條件，英國在馬來亞半島南端的一個小島扶植了新的柔佛蘇丹，並由斯坦福·萊佛士爵士（Sir Stamford Raffles）在這裡建立了新加坡自由貿易港。[⑥]此後，英國又將其在馬六甲海峽東岸連建的檳城、馬六甲和新加坡3個港口並稱為「海峽殖民地」，為依靠海上力量崛起的英帝國經營其全球殖民體系發揮了至關重要的作用。有別於此前荷蘭長期實行的貿易壟斷政策，英國在這裡推行自由貿易政策，一定程度上促進了新加坡日後發展成為全球性的商港。
而今，新加坡自由貿易港已位列世界三大自由貿易港之首，能夠連通全世界的600餘個港口，[⑦]2018年的貨櫃轉運吞吐量佔全球近1/7。[⑧]新加坡自由貿易港的國際化程度在世界名列前茅，是全球化進程在亞洲維繫和運轉的重要支柱；同時，港區的發展和繁榮也在一定程度上依賴全球化總體進程的推動，才得以維繫和延續。
二戰結束殖民體系瓦解後，新加坡於1965年獨立建國。其資源匱乏、國土狹小，但毗鄰馬六甲海峽東側的深水航道，可通航吃水深度達20米的船舶，適宜發展轉口貿易。鑑於此，新加坡藉助馬六甲航線和進出口岸，大力發展了一系列與之相關的產業經營模式，並建立廉潔高效的政府，以相對完善的法制體系予以保障。1990年，新加坡自由貿易港已突破500萬個標準箱（TEUs），首次成為世界上最大的貨櫃港口；2005年，突破每年2000萬個標準箱（TEUs）；2014年，成為全球首個累計處理5億個標準箱（TEUs）的港口。[⑨]據2018年全球金融中心指數（GFCI）顯示，新加坡是繼倫敦、紐約、香港後排名第四的國際金融中心；[⑩]2015—2018年，新加坡經濟全球化指數始終位列世界第一，全球化程度的綜合排名也一直位於世界前列。[11]
二、新加坡自由貿易港為何在全球化浪潮中走向繁榮作為支撐全球航運物流體系的區域性關鍵節點，新加坡自由貿易港的發展和繁榮，是與全球化進程相互促進的結果。全球化（globalization），是指各國之間的相互依存程度加深，單一國家無法獨立應對全球性問題，這些問題必須通過國家間合作才能解決；這種趨勢影響和制約了國際政治的發展方向，推動人類社會在全球性問題中加強合作，進一步加強了國家間的相互依存關係。[12]羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）和約瑟夫·奈（Joseph Nye）立足於全球主義（globalism）的概念，將其界定為世界各大洲通過物質流動和影響連結在一起的相互依賴網絡，而全球化與去全球化（deglobalization）則是全球主義的增加或遞減。[13]
在全球化的大背景下，新加坡立足於多維安全體系，保障國際航運安全環境；創新港區運營模式，為全球物流的暢通提供支撐；同時，又以富有特色的國家治理助力港區治理，增強全球治理的多樣性，從而在一定程度上實現了國家治理與港區治理、地區治理和全球治理的聯動共進。第一，新加坡立足多維安全體系，為國際航運安全提供保障。在國際法層面，新加坡積極參與1973—1982年《聯合國海洋法公約》的制定，推動了領海海峽過境通行制度的生成，對外保障了使用國船舶的通行權利，對內為沿岸國自主管理海峽事務提供了合法性。[14]同時，新加坡還嚴格遵守國際海事組織（International Maritime Organization，IMO）設定的《國際船舶和港口設施保安規則（International Ship and Port Facility Security Code，ISPS）》，[15]為各國在海峽域內的行為設定了底線。在安全保障層面，新加坡長期與美國保持軍事同盟關係，樟宜海軍基地近十幾年一直為美國軍艦提供後勤補給和維修服務，海峽周邊的權力結構得以維持著對新加坡較為有利的態勢，也在客觀上保障了港區航運安全的大環境。在地區合作層面，新加坡作為東南亞唯一的發達國家和東協創始成員國，雖在一定限度內歡迎域外國介入海峽事務，但多次重申不希望他們威脅到沿岸國的主權和管轄權，並與其他沿岸國一道，主導建立了護航、反恐、打擊海盜等諸多安全治理合作機制。在港區治理層面，新加坡港務集團實施了一系列細緻的安全治理舉措，包括：運行「出入控制及電子保安系統（the Access Control and Electronic Security，ACES）」和「面向威脅人員的甄別集成系統（the Threat-Oriented Persons Screening Integrated System，TOPSIS）」，在制定安全規章和實施安全措施等方面，與新加坡海事和港口管理局（the Maritime and Port Authority of Singapore，MPA）、移民和檢查點管理局（Immigration and Checkpoints Authority，ICA）、新加坡警察部隊（Singapore Police Force，SPF）等安全機構緊密合作，推廣3R的安保方法（Recognize，Report，Resolve），並在產業合作領域關注全球的安保措施、標準及技術的發展，與外國政府共同促進安全可靠的全球供應鏈的形成。[16]
第二，新加坡創新港區運營模式，為全球物流暢通提供支撐。新加坡地處國際航運通道的關鍵節點，是世界貿易和全球物流的樞紐。自1969年在裕廊碼頭劃設第一個自由貿易區至今，新加坡已在其境內建立了7個自由貿易區，尤以新加坡港務集團管理的新加坡自由貿易港最為著名。新加坡自由貿易港具有很強的連通性（excellent connectivity），通過踐行和推廣轉運（transhipment）的概念，促使自身與全世界真正實現連接；例如：許多小型支線船隻會把貨櫃運送到新加坡，裝上大型船隻再運往最終目的地，這種操作模式比單次直航更加省時高效、節約成本，新加坡自由貿易港因而成為了全球最大的轉運樞紐之一。[17]港區奉行「境內關外」的原則，稅種少，稅制結構簡明，政策透明度高，並遵循「收入來源地管轄權」，對內外資企業實行無差別的國民待遇，為全球化進程中的物流和經貿暢通，提供了強有力的支撐。在2010—2018年間，新加坡港的年吞吐量已從2914.7萬標準箱（TEU）增長至3660萬標準箱（TEU），始終位列全世界貨櫃港吞吐量的前三位。[18]
第三，新加坡以富有特色的國家治理助力港區治理，增強了全球治理的多樣性。全球化在一定程度上侵蝕了國家的主權邊界，增加了國家治理和全球治理的難度，這對新加坡的國家政策布局、港口貿易的發展，乃至東南亞地區的整體治理都產生了不同程度的影響。新加坡秉持高度透明的企業運營宗旨，遵守數據隱私及安全規則，重視本土企業、東南亞企業及全球企業的建議，推動建立包括金融服務、外匯交易、保險和法律仲裁在內的相對完善的商業生態系統，大力發展保險業務，以期有效降低外匯風險，並以公正嚴明的法律體系予以保障。同時，新加坡自由貿易港還將「PORTNET一站式24小時無紙化電子系統」引入港區的日常運營，努力將港口與全球連接成「航運共同體（shipping community）」。[19]可見，新加坡既具有執行力較強的國內治理體系，又能在稅收和商業等特定領域中秉持張弛有度的原則，在治理的技術層面體現出了很強的靈活性，將自由貿易港的運營，與整個國家的關鍵性戰略及政策聯繫在一起，從而為新加坡提供了強大的發展動力。新加坡自由貿易港的存在，不僅鞏固了新加坡在全球化進程中的關鍵地位，也豐富了全球治理的形式，在一定程度上實現了國家治理與港區治理、地區治理和全球治理的聯動共進。
三、中國海南自由貿易港：樹立全球化浪潮中的新航標中國海南的自由貿易港將借鑑國際經驗、體現中國特色、符合海南定位、突出改革創新、堅持底線思維等內容作為基本原則，旨在統籌國際和國內兩個大局，打造一個引領中國新時代對外開放的重要門戶。[20]新加坡國立大學李光耀公共政策學院顧清揚認為，《海南自由貿易港建設總體方案》表達了中國在複雜嚴峻的全球貿易環境下，以實際行動推進全球化的決心。[21]借鑑新加坡自由貿易港的管理方式及制度安排，中國海南自由貿易港的建設，可以嘗試朝如下三個方向推進，樹立全球化浪潮中的新航標。
第一，依託多維度的安全治理體系，保障國際航運安全環境。《方案》提出，港區將在未來建立原則性和基礎性的法治體系，營造國際一流的法治環境，以防範和化解貿易、投資、金融、網絡、數據流動、生態及公共衛生等領域重大風險。[22]在此基礎上，港區還可在航運安全規則的技術層面，嘗試與國際海事組織（IMO）和《聯合國海洋法公約（UNCLOS）》的既有規範體系進行更加細緻的對接，增強港區指定的法律規則體系的國際認可度；同時，還可根據中國的實際情況，因地制宜地創設更具針對性的安全規則或操作流程，補充現有國際航運安全規則的缺失和漏洞。另外，中國還可依託「一帶一路」合作倡議，繼續加強與東南亞等周邊國家的政策溝通、貿易暢通和資金融通，為海南自貿港的長期發展，營造親善和諧的周邊安全環境。
第二，創設多層次的要素流通渠道，維繫經濟全球化的正常運轉。近幾年，保護主義和單邊主義抬頭，全球化遭遇逆全球化回潮的衝擊。在這一背景下，中國海南自由貿易港的建設正逢其時。《方案》提出了多層次的要素流通方式[23]：物流和資金層面，依據商品類別實行零關稅、低稅率、簡稅制等政策，有序推進境外資金在港區的自由便利流動；運輸和往來層面，放寬空域管制與航路航權限制，提升運輸往來的自由便利度，促進港區成為西部陸海新通道上的國際航運和航空樞紐；國內外聯動層面，充分發揮海南獨特的區位優勢，立足於在國內外兩個循環的互動過程中發揮橋梁和槓桿作用。綜合來看，港區建設就是既要立足於自由貿易的本質屬性，打造其作為通航、轉運、物流、商貿樞紐的功能；又要充分發揮其作為中國的自由貿易港的獨特優勢，帶動廣闊的中國內陸腹地和中國其他港區實現互聯互通，為經濟全球化的繼續運轉貢獻中國力量。
第三，促進港區、省區、地區、國家等多層級治理的互相助益，為全球治理貢獻中國智慧。《方案》著重強調了「一線開放、二線管住」的治理理念，既鼓勵最大限度地用好國際市場的優質資源，充分參與全球經濟循環，又在監管層面進行了風險控制，適度引進國際資本和經驗；具體而言，港區歡迎跨國公司設立區域總部，著力加強為全球供應鏈提供服務和進行管理的能力，旨在打造國際航運樞紐，推動港口、產業、城市的融合發展。[24]這種治理模式兼顧了中國特色與國際經驗，在一定程度上豐富和發展了中國的對外開放形式，或將在政策和制度層面形成中國的獨特競爭力。在未來切實推進治理的過程中，港區如能平衡好開放與監管的關係，協調好「一線」與「二線」的互動，尤其是在優化營商環境、健全法規體系、加強風險防控等方面，採取更加精細化和多樣化的治理舉措，則可能進一步提升中國在國際交往中的行動力和影響力，豐富和發展全球治理的意涵。
新加坡自由貿易港的發展，是全球化歷史進程的縮影，其在當代的繁榮，更得益於港區與全世界的連通，這種港區與全球、國家與世界聯動共進的寶貴經驗，成為了近幾十年間，全球化浪潮中的航向標。中國海南自由貿易港的建立，是中國推動和引領新時期全球化進程的積極表徵。而今，全球化的航向並未改變，雖然偶遇逆勢和回潮，但是仍需繼續推進。在這一背景下，我們更應學習新加坡自由貿易港的發展經驗，樹立全球化浪潮中的新航標。（作者：範佳睿，北京大學國際關係學院博士研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）
參考資料：[①] 《中共中央國務院印發<海南自由貿易港建設總體方案>》，中華人民共和國中央人民政府，國務院公報，2020年第17號，新華社北京2020年6月1日電，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm。
[②] 《海南自由貿易港的建設 具有現實意義和戰略意義》，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2020年6月8日，http://www.scio.gov.cn/video/42502/42511/Document/1681940/1681940.htm。
[③] 參見胡方：《國際典型自由貿易港的建設與發展經驗梳理——以香港、新加坡、杜拜為例》，《人民論壇·學術前沿》，2019年第22期，第30-37頁；崔凡：《全球三大自由貿易港的發展經驗及其啟示》，《人民論壇·學術前沿》，2019年第22期，第48-58頁。
[④] 萬明：《馬六甲海峽崛起的歷史邏輯——鄭和七下西洋七至馬剌加考實》，《太平洋學報》，2020年第3期，第94-102頁。
[⑤] 翁惠明：《早期殖民者對馬六甲海峽的爭奪（1511—1824）》，《東嶽論叢》，2001年第5期，第85-91頁。
[⑥] 「Our History」, PSA Singapore, About Us, Milestones, https://www.singaporepsa.com/about-us/milestones，最後登錄時間：2020年8月9日。
[⑦] 「Transhipment」, PSA Singapore, About Us, Core Business, https://www.singaporepsa.com/about-us/core-business，最後登錄時間：2020年8月9日。
[⑧] 「PSA Singapore」, PSA Singapore, About Us, https://www.singaporepsa.com/about-us，最後登錄時間：2020年8月9日。
[⑨] 「Our History」, PSA Singapore, About Us, Milestones, https://www.singaporepsa.com/about-us/milestones，最後登錄時間：2020年8月9日。
[⑩] 《「全球金融中心指數」排名在中國青島發布》，新華財經，2018年03月27日，中國金融信息網：http://stock.xinhua08.com/a/20180327/1754034.shtml。
[11] 《世界主要國家和地區全球化指數排名（2015）》、《世界主要國家和地區全球化指數排名（2016）》、《世界主要國家和地區全球化指數排名（2017）》、《世界主要國家和地區全球化指數排名（2018）》，中華人民共和國國家統計局，國際統計年鑑：http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/gjsj/，最近登錄時間：2020年8月6日。
[12] 陳嶽：《國際政治學概論》，北京大學出版社2009年版，第222頁。
[13] 羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權力與相互依賴》，門洪華譯，北京大學出版社2002年版（第三版），第9頁；第274-280頁。
[14] 許通美：《<聯合國海洋法公約>：一項革命性的條約》，《聯合早報》，2019年5月13日，https://www.zaobao.com。
[15] 「Security」, PSA Singapore, Our Community, https://www.singaporepsa.com/our-commitment/security，最後登錄時間：2020年8月9日。
[16] 「Security」, PSA Singapore, Our Community, https://www.singaporepsa.com/our-commitment/security，最後登錄時間：2020年8月9日。
[17] 「Transhipment」, PSA Singapore, About Us, Core Business, https://www.singaporepsa.com/about-us/core-business，最後登錄時間：2020年8月9日。
[18] 「Container Port Throughput(Annual),」 UNCTAD STAT, DATA CENTER, Maritime Transport Indicators, https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx, 最近登陸時間：2020年8月6日。
[19] 「Our History」, PSA Singapore, About Us, Milestones, https://www.singaporepsa.com/about-us/milestones，最後登錄時間：2020年8月9日。
[20] 《中共中央國務院印發<海南自由貿易港建設總體方案>》，中華人民共和國中央人民政府，國務院公報，2020年第17號，新華社北京2020年6月1日電，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm。
[21] 《專訪：海南自貿港建設展現中國推動全球化決心》，2020年6月7日，新華社新加坡6月6日電，新華網，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1668783158397607585&wfr=spider&for=pc。
[22] 《中共中央國務院印發<海南自由貿易港建設總體方案>》，中華人民共和國中央人民政府，國務院公報，2020年第17號，新華社北京2020年6月1日電，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm。
[23] 同上。
[24] 同上。