來源：證券時報
原標題：運用四大對策 更好實現宏觀調控跨周期設計與調節
國務院發展研究中心
金融研究所副所長 陳道富
7月30日政治局會議首次提出宏觀調控「跨周期」設計與調節。宏觀調控一般是短期的、被動的需求對衝政策，較少涉及「跨周期」。這一罕有的提法或預示著「十四五」期間我國宏觀調控框架將出現重大創新和突破。
我國現有宏觀調控體系
已初步具備「跨周期」特徵
我國的宏觀調控含義較豐富，在「改革、發展、穩定」平衡中避免了經濟金融危機，已實現了40多年「跨周期」的經濟持續健康發展。我國的宏觀調控，是從計劃經濟時期的指令性管理，逐步改革演化到宏觀管理，再到宏觀調控的。目前宏觀調控目標，既有總量平衡，也有結構優化，還有生產力布局和風險防範，「保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防範區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展」（十八屆三中全會）。除了財政和貨幣政策工具，還包括規劃和就業、產業、投資、消費和區域等供給側和結構性政策工具，形成了「以國家發展規劃為戰略指導，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系」，並要求「推進宏觀調控目標制定和政策手段運用的機制化」（十九屆四中全會）。
近年我國的宏觀調控已基本形成了以供給側結構性改革為主線，以貨幣政策和財政政策等逆周期需求管理工具為重點，守住不發生系統性風險為底線的宏觀調控政策框架。我國還根據不同時期宏觀環境不同，針對就業、消費、投資和區域等領域，出臺相關政策，構建了房地產調控的長效機制等。
總之，我國宏觀調控實踐從一開始就已具備跨周期特徵，但經常分散於不同領域，由不同部門以不同邏輯實施。當前明確提出「跨周期」宏觀調控，意味著需要納入統一的宏觀調控框架，統籌協調，讓偏短期的需求「逆周期」管理有了長期視角，有了「錨」來判定「超常規」和「謹慎」的合理性；也讓改革和結構性政策有了節奏和相互配合，避免「一刀切」和「運動式」改革和政策共振，給宏觀經濟運行帶來不利影響。
當前宏觀調控跨周期
設計與調節的特殊背景
當前強調宏觀調控的「跨周期」設計和調節，是有特定背景的。7月30日的政治局會議指出，「經濟形勢複雜嚴峻，不穩定不確定性較大，遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰的角度加以認識」，要求「加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體推進，實現發展規模、速度、質量、結構、效益、安全相統一」。這時候提出宏觀調控「跨周期」設計與調節，應是寄希望於通過「設計和調節」，能應對複雜嚴峻的經濟形勢，解決中長期問題，防範化解風險，實現穩增長和防風險長期均衡。
現實的經濟運行，總是當下長短期力量交織作用的綜合結果。在特定時期，長期因素相對穩定，只需要重點對衝短期因素給宏觀經濟運行帶來的擾動。當前宏觀調控的特殊性在於，除了短期因素引發經濟波動外，多種長期力量同時發生變化。同時發生變化的長期結構性變化具體包括：技術的重大變革正深刻改變經濟社會運行的「技術背景」；世界格局發生重大調整，特別是中美關係的重大變化；我國經濟正處於轉向高質量增長的重要轉型期。今年還疊加了疫情影響，目前看還具有一定的長期性。
為了應對當前格局和複雜的經濟局面，政治局會議提出了「以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局」、「以疫情防控和經濟社會發展工作中長期協調機制」和「堅持結構調整的戰略方向，更多依靠科技創新」的應對方向和戰略。
可見，當前背景下提出跨周期宏觀調控，至少包含以下三個含義。一是宏觀調控目標的確定需平衡更多目標，當前要實現「六統一」。宏觀調控不僅需燙平經濟的周期性波動，還需挖掘經濟增長潛力，實現合理的經濟增長和結構，提高經濟增長質量等。二是為中央確定下來的應對當前格局和複雜經濟局面的方向和戰略，創造適宜的宏觀環境。三是需為轉型的風險管理提供良好的宏觀環境。
實現宏觀調控跨周期
設計與調節的政策建議
隨著經濟成為複雜系統（與此相對的是簡單的機械系統），自我組織和自我演化的力量強大，可預測性和可控制性下降，宏觀調控的設計引導能力和效果減弱。在格局變化和轉型的特殊時期，系統內生力量減弱，宏觀調控具有較大影響力，有必要強化並完善跨周期宏觀調控的設計和調節。
（一）處理好改革、宏觀調控與風險管理之間的關係
雖然宏觀調控「跨周期」設計與調節意在應對更多中長期因素，但仍不能完全替代改革和宏觀風險管理，尤其宜避免改革和風險管理的宏觀調控化。宏觀調控總是基於微觀主體的預期和活力，基於經濟運行機制的行為引導和調控。實現微觀主體改造和市場良好秩序是改革的任務。在改革效果充分顯示之前，宏觀調控仍需藉助現有市場中的真實力量，完成對經濟運行狀態的調適。宏觀調控雖然受制於體制機制層面的改革，但主要是對衝結構性改革帶來的市場階梯式調整衝擊。市場既需要必要的波動實現資源的優化配置，也需要市場主體的「生死輪迴」實現結構調整，但又要避免超過承受能力、不可控的系統性風險。因此，應區分改革、宏觀調控和風險管理的不同職能，制度設計、政策調節和風險應對各負其責，共同發揮作用。
（二）構建基於長遠利益的宏觀調控目標和框架選擇體系
有效跨周期宏觀調控將體現為更多目標的選擇和權衡，體現為不同宏觀狀態的區分、判定並啟動不同的宏觀調控框架。為此，一是形成目標設定的利益協調機制。宏觀調控「跨周期」設計與調節，關鍵區別在於調控目標的設定更強調長遠利益，會涉及更多目標的確定、排序。為此，宜進一步完善宏觀目標的設定和排序的利益協調機制。當引入更多目標時，從目標的實現角度，需引入相互獨立的工具體系，有必要權衡結果可控性和市場靈活性、活力之間的宏觀利弊。
二是區分宏觀狀態，適用不同的宏觀調控框架。如可將宏觀調控區分為日常、轉型期和危機調控。其中，日常調控著眼於維護市場良好秩序，燙平經濟波動幅度；轉型期調控則關注制度轉換帶來的結構性轉變；危機調控則著眼於快速破壞自我強化機制，恢復經濟金融功能。應通過特定的條件，由特定部門進行宏觀狀態判斷，並啟用不同的宏觀調控框架，適用不同的邏輯和約束條件。
（三）發揮財政和國企的自動穩定器功能
基於國家宏觀調控（功能）視角的財政收支，才是需求管理意義上的財政政策，合理設計可使其在滿足周期內平衡的約束下，又具有逆周期的自動穩定器功能。我國的財政實踐中，卻仍有較多順周期特性，更重視財政的當期平衡，部門色彩濃厚而宏觀調控職能較弱，尚未很好地發揮自動穩定器功能。如容易在經濟低迷時收「過頭稅」，財政支出具有順周期性等。如果將國企、地方融資平臺和各類政策類基金的運作也納入考慮，具有較顯著的盈利性市場主體特徵，廣義財政的順周期特性更加明顯。增強宏觀調控跨周期設計和調節功能，有必要構建並完善財政和國企的自動穩定器功能。
具體而言，一是可否研究並探索基於功能的周期性平衡財政。改革現有帶有包幹色彩的順周期稅收考核管理體制；除了考慮社會效應外，還可進一步研究財政支出細項對宏觀經濟的影響，如增長、就業等，更好地安排支出結構；更重要的是區分周期性財政赤字和結構性財政赤字，建立財政赤字與盈餘的周期性平衡機制，可研究周期性財政赤字和盈餘的測算方法，在現有財政平衡、調節基金基礎上，探索有更多授權和靈活性的市場化、基於周期平衡的赤字融資方式。
二是改變地方政府高成本的隱性債務融資。是否可藉助疫情和轉型、財政體制改革，將部分地方政府債務轉為中央債務，提高債務的信用等級，降低利息成本，也為央行開展基於國債的貨幣政策操作提供市場基礎。地方欠款影響了市場資金周轉，在規範的同時，針對歷史問題，是否可以安排特殊的資金加以確權和清理，為實體經濟注入真金白銀。
三是研究並開發國有企業的自動穩定器功能以及在轉型等特殊時期的逆周期功能。如從股東角度，設計合理的盈利要求等考核，綜合考慮企業發展和國家宏觀管理的利潤上繳比例的動態調節機制等；從反壟斷和社會公平等角度，強化對國有企業的市場力量管理，近期的應付帳款管理是一個很好的開端。
（四）加強特殊時期的政策協調
宏觀調控「跨周期」設計與調節將供給側、需求側更多樣的工具納入統一框架，不同工具由不同部門執行，加大了政策協調難度。為此，除了宏觀調控部門在理論、框架上形成共識外，還需要加強與被調控對象的充分溝通，更需要直接的政策協調機制。
一是可設計在特殊時期擴大貨幣政策支持財政政策的條件和機制。在面對轉型、百年未有之大變局，特別是應對疫情衝擊時，關鍵是「看見」+「熬過」。政府和國企等非市場化主體可以在這種時期，發揮更大的「逆周期」的緩衝作用，運作得好可實現超越周期的力量。可被接受的財政赤字貨幣化，包括市場化融資，可拓展政策應對空間，提高「熬過」的概率。就好比需要區分正常情境下的宏觀調控，與危機救助下的宏觀政策一樣，自我約束在特定場景下是可以適當放鬆的。當然，一是需與資產方的結構性改革相配合，二是「熬過」後，需及時回歸。這種突破自我約束的融資容易「上癮」，形成「路徑依賴」和「方向鎖定」，會增加系統的脆弱性。
二是設計分級參與的風險處置機制。可根據金融機構的規模、業務特性和風險暴露等，將各類金融、準金融機構的風險狀態分為四級：正常、關注、早期介入和處置。當機構處於正常狀態時，按照現有監管模式監管。被列入「關注」的機構，除需要接受現有監管機構的監管外，還需要接受央行、其他監管部門（原歸中央部委監管的機構，引入地方金融監管局；原歸地方金融監管局監管的，引入負責「制定規則」的中央監管部門）的非現場監管。一旦被定為「早期介入」，則除了接受額外的非現場監管外，還需要接受這些機構共同或專門的現場監管，並引入最終可能承擔彌補損失責任的各類主體，如存款保險機構、保險保障基金或中小投資者保護基金，啟動與地方財政和國資等部門的溝通協調。確定為「處置」，則引入各類處置手段，並按照法定順序彌補損失與處置成本。