論美國行政法上說明理由即時性原則
宗婷婷
（中國政法大學博士後流動站，北京 100088 博士後）
本文原載於《行政法學研究》2019年第3期
「學術專論」欄目
（本文作者：宗婷婷）
摘要:說明理由制度是行政法上的基本制度，是現代國家規範行政權、促進行政法治及保障公共參與的重要方式。我國以單行法的形式規定了特定類別行政行為的說明理由義務，但由於規定粗略、標準不一及法律後果不明確等原因，使說明理由要求難以發揮其制度功能。美國行政法上的說明理由即時性原則奠定了說明理由制度在行政法上的基礎地位，在制約行政裁量濫用的同時極大地促進了形式法治，但同時對規則制定造成了些許負面影響。有條件地接受「事後說理」，將即時性原則視為司法審查的一般指導性規則，統一「發回不撤銷」判決方式的適用情形，將促進行政法治與實現行政管理目標並重，是修正即時性原則的基本方向。深入探究即時性原則的分析框架和發展方向對完善我國說明理由制度極具借鑑意義。
關鍵詞：說明理由；即時性原則；形式法治；修正；中國啟示
一、說明理由即時性原則的確立
20世紀30-40年代，公共管理的需要要求行政機構必須具備一定的行政裁量權，以應對各種複雜的公共事務管理活動。出於防範權力濫用，制約行政裁量權的考慮，美國行政法上確立了說明理由制度，標誌為1943年的SEC v. Chenery Corp.案。在該案中，美國證券交易委員會（簡稱SEC）針對公益公司重組過程中的股票買賣作出行政命令，規定原公司管理者不具有股票優先購買權且持有的股票應變價後歸於新公司，Chenery 公司不服向聯邦法院提起訴訟。聯邦最高法院通過再審，確立了著名的Chenery I審查標準——即除非行政機構先予提供了做出行政命令的依據說明，否則該行政命令不具法律效力。簡言之，該標準主要包括兩層含義：（1）行政命令必須要有相應的理由說明；（2）理由說明的作出不能晚於行政命令發布之時，即不能在事後補充提供。其中，第二層含義為即時性原則的核心內容。
二、說明理由即時性原則的擴張適用
1.以「Overton Park」 案與「State Farm」案為標誌的適用範圍擴張
即時性原則適用範圍的擴張主要表現為向非正式行政裁決和公共評議規則制定領域的延伸，1971年的Overton Park案是其統一適用於非正式行政裁決的標誌。該案起因於聯邦交通管理局於1969年做出的一項行政裁決，即允許I-40號高速公路穿過孟菲斯市的社區公園——Overton Park，這將會破壞市中心的公園、森林及教學、娛樂場所。在宣布設計方案的公告中，聯邦交通管理局沒有同時提供正式的事實說明。聯邦最高法院認為，該行政許可決定未同時附加理由說明，違反了《交通部門法》第4（f）條的說明義務。行政機構在訴訟中補充說明不能作為其決定合法和司法審查的依據，不能體現行政許可的良善目的。通過該案，聯邦最高法院要求所有行政裁決在做出之時都應有書面的理由說明。以此為前提，法院進而對說理內容的合理性進行判定。一直以來，聯邦法院未明確規則制定的說明理由義務。但自即時性原則擴展至非正式行政裁決領域，聯邦最高法院就有意將其擴張至公共評議規則制定領域並在1983年的State Farm案中明確表明此意。該案起因於「聯邦機動車安全標準208」被當局廢止。該標準由國家高速公路交通安全管理局（NHTSA）發布，要求所有機動車都應安裝特定乘員安全裝置，但之後又因安全效果不佳將它廢止。在訴訟中， NHTSA認為對行政規則不需遵守即時性原則的要求，但這一主張被聯邦最高法院拒絕。法院認為，如果規則制定缺乏對重要問題的考慮，理由說明與規則條文衝突或難以反映出行政專業水平，那麼該行政規則即為專斷的結果。法院不能主動彌補這些缺陷，不能補充行政機構沒有事先提供的理由依據。這一判決將即時性原則與行政規則的有效性相連，使得規則制定過程更加科學、民主和透明，也使法院跳出了以往複雜的規則審查過程。但同時也相對阻礙了規則制定和實施，引發了行政僵化等負面問題。
2.內涵擴張：「T-Mobile」案
除適用範圍之外，即時性原則的內涵也在擴展，標誌性判例為2015年的T-Mobile案。該案中，T-Mobile公司向Roswell市申請在住宅區建造一座通訊塔，Roswell市政委員會就此召開聽證會並否決了該申請，於兩天後將該結果書面告知了申請人，但詳細的會議記錄26天之後才公開。申請人主張該決定沒有足夠的證據支撐，違反了《通訊法》第332部分的說理要求。聯邦最高法院認為，本案的焦點為判定市政委員會在做出決定之時是否提供了相應的理由說明。《通訊法》第332部分規定：（1）行政決定必須附帶理由說明並公開；（2）理由說明不應存在於否決書或告知信函中，而應以某種書面形式呈現並可以被利益相關人獲取；（3）理由說明應與書面否決書同時交付申請人。此外，《通訊法》還規定任何受行政決定影響的利益相關人，在該行政決定做出後30天內可以尋求司法救濟。市政委員會延遲26天公布理由依據的做法，嚴重壓縮了申請人的救濟時間，也使法院因理由依據缺失無法對行政裁決進行有效審查。
該案重新定義了即時性原則的內涵，即在以往「適當主體（Right Entity）+適當時間（Right Time）」要求的基礎上，增加了「適當載體（Right Place）+獲取主體（Right People）」這兩層內涵，「適當載體」要求理由說明必須以書面記錄的形式存在，雖然先前判例也表達過此類觀點，但未明確其獨立地位；「獲取主體」要求理由說明不僅應與行政決定同時產生，還應及時向利益相關人公開。此外，多數派法官基於便利司法審查的考慮，強調法院和訴訟當事人作為利益相關人，對理由依據享有知情權。雖然這一看法擴展了即時性原則的內涵，但對公開背後的原理存在一定的認識局限。本文認為，由於該案涉及公共設施的建造和使用，因而利益相關人不應僅局限於案件當事人，還應包括社區居民、公益團體等。當然，或許該案只是即時性原則內涵擴張的開始，未來將有更多現代民主治理理念的融入。
三、說明理由即時性原則司法適用的顯著問題
說明理由即時原則作為一種重要的普通法規則，對美國行政法及司法審查的影響是根本性的。通過幾十年的發展，該原則已經成為行政活動的根本原則。但在某些時候，法院對即時性原則的適用缺乏一致性和可預測性。首先，法官有時在司法審查中會通過多種方式規避即時性原則的要求。其次，聯邦法院就Chenery I是否適用於對法律問題的審查未達成一致。與其他多數聯邦法院不同，聯邦巡迴上訴法院認為Chenery I 不適用於對法律問題的審查，這直接影響到它對即時性原則適用範圍的看法。它認為，只有在行政機構做出政策選擇或行使自由裁量權時，Chenery I才能適用，僅因為法律依據瑕疵就撤銷行政裁決是浪費行政資源的行徑。因此，法院享有對程序性法律行政解釋的任意審查權，不受Chenery I及即時性原則的限制。但是，聯邦巡迴上訴法院也並非一直排斥將Chenery I適用於對法律問題的審查，如它在某一案件中認為事後提供的法律解釋不能為行政決定提供合法性支撐。聯邦巡迴法院一方面不願因Chenery I放棄在司法審查中對法律問題的決定權，但一方面又難以統一實踐做法，使其不僅難以應對聯邦最高法院的監督，也破壞了行政法治統一。
四、說明理由即時性原則的修正適用和未來定位
（一）司法審查應有條件地接受行政機構的「事後說理」。
「事後說理」為解決即時性原則引發的行政僵化提供了思路，說理瑕疵並不必然導致行政決定的消極結果。但由於即時性原則是當代美國法治理念的重要反映，對事後說理的接受應當符合一定前提條件。為司法審查的統一性考慮，應限定允許事後說理的情形：首先，行政決定未提供理由說明且無需另行提供的。在司法審查中，如果法院可以預見到行政機構容易補充合理的理由說明，或法院可從已有的行政記錄中清晰知曉行政決定的邏輯思路，那麼法院就應視理由說明已存在，行政機構無需另行提供。其次，行政決定雖未提供理由說明，但如果撤銷將會造成明顯「規制真空」現象的。這時，法院可採取「發回不撤銷」判決方式，即在不否定行政決定效力的前提下，要求行政機構補充相應的理由說明。
（二）將即時性原則作為司法審查的一般指導性規則而非絕對性審查依據。
即時性原則作為普通法上的審查規則，它代表著司法權制約行政權的基本態度，是一種司法立場的展示。保證程序公正、透明，促進公眾參與，保護行政領域不被司法侵犯以及避免司法資源浪費等因素均是聯邦法院堅持這一立場的主要政策考量，同時它也承載著當代依法行政原則的核心理念。但從諸多研究及司法實踐中可以看出，即時性原則並不具備成為絕對性司法審查規則的理論基礎和實踐依據，因為它既非是一種基本自然法則，又非經法律明確規定且法院在適用時稍顯隨意。將即時性原則視為指導性規則，可以減少法院將其直接作為裁判依據的頻率，進而使法官能動地運用司法裁量權，積極傳輸司法治理理念及同步促進實質法治和形式法治目標的實現。
五、即時性原則的修正與發展對中國之啟示
相比，我國說明理由制度尚未系統構建，制度功能難以發揮。對此，2018年，最高法院首次以判例形式對行政行為說明理由進行了論述，認為理由說明可以表明複議機關已全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。此外，判決還強調了說明理由便利司法審判和說服行政相對人的作用。可見，該判決意見與美國即時性原則的要求本質上類似，其成熟的經驗和過往教訓或可為我國提供有益借鑑：（1）明確說明理由制度作為基礎性行政法律制度的角色定位。（2）將說明理由視為行政行為（規章、行政法規除外）合法性的要件之一。為避免行政主體強行攀扯行政行為與某些證據和法條之間的關係，法院應當根據說明理由制度的一般要求，將其作為行政行為合法性的判定要件。（3）最高法院應針對行政行為說明理由義務確立一般性審查標準，為下級法院提供審理指導。除訴諸制度建構之外，當下行政行為理由說明缺失問題的改善還須依賴司法的治理功能，即由最高法院確立系統的說明理由審查標準要素。
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朱應平：《澳大利亞行政說明理由制度及其對我國的啟發》，載《行政法學研究》2007年第2期；
責任編輯：曹鎏
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