王燦發:別把環境問題泛政治化

兩會臨近，對霧霾的討論又回到公眾視野。去年12月北京市PM2.5濃度比2014年同期升高166.7%，近期人大新聞學院教授喻國明「因為霧霾離開北京」也引發公眾討論。

新《環境保護法》頒布實施一年。這一年，新環保法在實施過程中有哪些成效和短板？為何在開放公益訴訟主體資格之後，全國有資格、有能力、有意願提請公益訴訟的社會組織依舊很少？民事公益訴訟和行政公益訴訟在環境案件中該各自承擔怎樣責任？北京霧霾該怎麼治理？

就此，鳳凰評論《高見》欄目專訪中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發教授。

訪談嘉賓：王燦發 中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任

鳳凰評論《高見》欄目訪談員：劉昱含

王燦發 中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任

一、環保終身負責必須責任到人

鳳凰評論《高見》：新《環保法》規定了區域聯防聯控制度，也對環評、監管等環節有較嚴格規定，但似乎並不能立竿見影解決霧霾問題。這點你怎麼看？

王燦發：其實現在《環保法》裡的很多舉措對治理霧霾還是很有作用的，比如區域聯防聯控。北京與河北、天津，再加上其他四個省市河南、山東、山西、內蒙，聯防，聯治，聯控，共同應對，最起碼保證去年閱兵有半個月PM2.5都在20以下——這是一次聯防聯控的實踐，就是只要真能採取切實措施，是可以使環境變好的，並不是無可救藥。

新《環保法》和《大氣汙染防治法》都規定了聯防聯治的制度，這個制度要是實施得好，對治理霧霾會發揮很好作用。

鳳凰評論《高見》：如果各地統一聯防聯控，在監測標準、檢測方法上其實要求還是挺多的。在各地區統一聯防聯控時可能會涉及哪些問題？

王燦發：聯防聯控確實涉及許多協調與合作的問題。這就需要統一檢測、統一標準、統一執法、統一行動。不能北京標準嚴，其他省市標準松。監測也要統一方法標準，監測點位的設置要科學，按統一規範設置。對監測報告數據要防止弄虛作假，要能夠讓上一級部門或者其他地區的額監測機構核查。

在行動上也要統一，這麼多汙染源，如果一個地方有行動而其他地方沒有，也肯定不行。在行動方面已經有了一些措施，比如京津冀三地建立會商機制，定期召開會議討論決定採取共同措施。

在過去幾十年中，我們走了一條先汙染後治理的道路，長期積累下來的汙染，要在短時間內一下解決肯定是不現實的。比如河北那麼多鋼鐵廠如果馬上關了，環境肯定要好多了，但是就會有很多人失業，當地財政也會出問題。解決的途徑和方法，就是經濟發展轉型，有高投入、高汙染、低產出，向低碳、綠色、循環、可持續轉變。這是一個比較痛苦的過程，不可能什麼利益都不損害就成功轉型了。必然是改一批、轉一批、關一批。

這就需要當地政府做出規劃來，將轄區內的重汙染型產業統一規劃，分批達標，給工廠預期和緩衝，如果到期完不成，就得關。對於地方政府，到期達不到環境質量目標，就要追究負責人的責任。生態環境保護終身負責，這是黨中央定下來的。

必須目標清楚，責任到人，一步一步落實下去。

鳳凰評論《高見》：終身追責給負責人以壓力，但聯防聯控在外涉及跨地域、跨部門多方利益和訴求，在區域內又與地方財政考核、生態指標直接相關。直接涉及利益，以現在的地方行政體系來推動，不互相推諉很難。

王燦發：這個確實非常難，比如北京河北經濟差距非常大，北京汙染企業不能再在北京做了，霧霾影響人生活，而對河北老百姓來說最重要的是解決吃飯問題，矛盾產生了。如果僅僅為了保北京人呼吸好空氣，讓河北停廠、影響生活，那肯定也不長久。

這就涉及補償問題。當然補償不一定全用金錢，能否用其他途徑來給北京周圍地區一些補償。比如北京是否能吸納河北的部分勞動力從事第三產業，為河北的關停企業的職工提供轉業培訓，或者將一些能夠吸納勞動力的產業轉移到河北。當然，這種轉移並非是嚴重汙染企業的轉移。也可以建立統一的交通，讓交通費不那麼高，使得北京的人口可以到河北，也可以使河北的勞動力比較容易地到北京工作。

鳳凰評論《高見》：民生問題和環境問題直接對撞。在現在的中國發展水平上來說，還是一個非常尖銳的問題。這種統籌不是地方政府可以獨立完成的，中央政府在這個過程中可為之處是？

王燦發：國家要有統籌性，比如要有投資，社會保障要跟上。一個很重要的事情是GDP發展不能過快。

因為你發展得過快，GDP的增長必然要從自然界取得很多資源、能源，而又要將很多廢物排向自然。再加上環保投入不夠（「十五」期間環保投入還不到GDP的1%，「十一五」期間環保投入不到GDP的1.5%），肯定環境就要遭到嚴重汙染和破壞。

二、環境公益訴訟的門檻別太高

鳳凰評論《高見》：信息公開和公眾參與在《環保法》獨立成章，對保護公民參與環境保護有很大進益，但我們也能看到能符合條件且有意願、有能力提請環境公益訴訟的社會組織其實並不多，你怎麼分析去年提起公益訴訟的主體情況？

王燦發：新環保法生效以後，情況比2014年要好多了。2014年一年沒有一個被立案的公益訴訟案件，當時有民訴法規定可以提起公益訴訟，但所有法院都不受理公益訴訟案件。新《環保法》生效之後第一天就有一起環境公益案件被受理，全年一共有40多個案件被受理，有九個社會組織提起訴訟。從這點看新環保法確實起了作用。

但是，公益訴訟並沒有像人們預料的那樣井噴式的爆發。全國31個省市自治區，才有40多個公益訴訟案子，有700多個符合條件的社會組織，才有9個來提起公益訴訟。而且這些訴訟大部分都是在比較發達的東部地區。另外，官方的環保社會組織提起的訴訟比較多，真正由草根社會組織來提起的訴訟比較少。

鳳凰評論《高見》：符合訴訟主體資格的本來就少，而法律中對提起環境公益訴訟「法律規定的機關」的範圍也沒明確。出現這種現象問題在哪？

王燦發：法律規定的門檻太高了。

環保法規定必須由在轄區的「市級民政部門登記的組織」才能提起公益訴訟，這把一大批在縣級人民政府民政部門登記的社會組織排除在外。還要求「必須從事環保事業五年以上」，而環保組織大部分都在最近幾年才登記的——其實只要依法登記的社會組織無所謂經驗問題，他們可以請專業律師，也可以請顧問來做。而且大部分環保社會組織訴訟能力不強，沒有專門的法務人員、環境工程師，在取證、打官司方面，很困難。

鳳凰評論《高見》：國內經費少，國外經費用得困難，你怎麼看環保組織的經費問題？

王燦發：現在政府沒有專門經費來資助社會組織去做公益事業。財政部的公益專項往往都是被一些政府下面的事業單位申請了，真正的草根社會組織很難申請到，而且本身數量特別少。

現在利用國外資金非常困難，民間組織用國外基金會的錢有一整套的審批和登記流程，拿到之後使用起來也特別困難，由於政治方面的擔心，使得環保社會組織也不敢輕易用國外基金會或者公益機構的錢來提起公益訴訟，否則可能會給人留下用外國人的錢打擊本國企業的口實。

鳳凰評論《高見》：該怎麼辦？

王燦發：要解決這一問題，首先我國政府應該有一部分專門用於公益事業的資金，讓社會組織去申請，國內有支持，社會組織也沒有必要非得去花外國基金會的錢。

另外，對於利用國外公益組織的資金進行環境保護，也沒必要那麼敏感。國外很多的基金會和公益機構、環保組織，是沒有政治色彩的，他們就是要保護環境，對他們國內的環保活動也支持，對國外的環保活動也支持。有的國外的組織就經常把本國政府也告上法庭，因為他們的目標就是保護環境。而中國的環境是全球環境的一部分，他們不是針對中國政府的，也不是針對中國企業的，而是針對環境汙染和生態破壞的，有的外國公益組織甚至出錢讓中國的環保組織訴他們自己國家的跨國企業。

鳳凰評論《高見》：現在一些汙染企業在社會組織提起公益訴訟時，為了讓人家不起訴，選擇先打壓找茬，說社會組織使用外國資金，沒資格提起公益訴訟。這其實不利於對國家生態文明建設的整體推進。

王燦發：其實企業應該首先反思是不是有汙染破壞環境的行為，並不是說用外國人的錢就不能告，用中國人的錢就可以告。

這也涉及環保社會組織的能力建設問題，要讓環保組織增強法律能力、技術能力，政府應通過建立基金的形式對環保組織的公益訴訟提供經費支持。因為我們法律中規定社會公益組織不能利用公益訴訟來牟利，而環境公益訴訟又是非常耗時耗錢的事情，打贏官司之後不返還必要花銷，環保社會組織就難以為繼。現在一些公益訴訟，環保社會組織贏了官司，賠償金給了政府財政。一些汙染本來就是由於政府部門沒有嚴格執法造成的，環保社會組織打贏了官司，賠償金又交給了政府財政，顯然不合理。

解決這一問題，就需要建立專門基金，用賠償金建立環境公益基金，一方面用於修復環境，一方面用於支持其他環保社會組織提起公益訴訟，這才是正常機制。

鳳凰評論《高見》：現在情況是環境民事公益訴訟發展不足，而環境行政公益訴訟缺口更大。

王燦發：實際上，行政公益訴訟是比民事公益訴訟更重要的一種訴訟，因為他可以監督政府部門嚴格執法。企業是否守法，社會組織和公民個人是很難發現的，而政府可以監管。合理情況應該是社會組織盯著政府，政府盯著企業，監督政府來履行職責，這才是公益訴訟的本意。

這樣比民事公益訴訟要好做，民事公益訴訟需要收集很多證據，而行政公益訴訟只需監督政府部門是否履責就行了。

我希望能夠在修訂《水汙染防治法》和《海洋環境保護法》、制定《土壤汙染防治法》時把行政公益訴訟規定進去，增加公益訴訟種類。

三、企業環境信息公開是有效社會監督

鳳凰評論《高見》：你提過1994年起草《建設項目環境保護管理條例》時，就曾想涉及對「環境評價不實」的規定，但後來改為「弄虛作假」追究責任，當時的考慮是怎樣的？

王燦發：評價不實造成環境汙染、損害不能一概追究責任。環境狀況很複雜，技術手術可能沒有達到，或者當項目建設時環評可能沒問題，但自然條件發生變化可能造成環境後果。而且一個環評是由很多人來做的，追究誰的責任，這很困難。

最後還是保留只對環境影響評價弄虛作假者追究責任，這樣也比較容易舉證。

鳳凰評論《高見》：新環保法之後對違反環評制度者的處罰科學了。

王燦發：《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》存在的最大的一個問題就是允許未進行環評的建設單位補辦環評手續。一個建設一個項目，如果沒有任何環境審批手續，建成被發現之後，環保部分責令補辦手續，連罰款都沒有。如果進行了環評而沒被批准就進行了建設或者建成了，這個倒有罰款。所以當時很多建設項目根本就不進行環評，等發現以後都快建成或已經建成了，就補辦個手續就成了，環保部門肯定要批准，否則把投資很大的建設項目拆掉，環保部門很難做到。

這一次環保法修改得比較好，不讓補辦手續，事先未做環評的建設項目，責令停止建設，給予罰款處罰，還可以責令恢復原狀。

鳳凰評論《高見》：從現有數據上看新環保法生效以後，在環評上確實有比較大的威懾力，現在未批先建的項目在減少。

王燦發：環保部2015年處罰的4個因環評違法的企業全都沒有允許補辦手續。環保部完全按照這一點來做了，但是各省環保部門審批的項目中，我們發現還有30%多仍讓補辦手續，29%是不讓補辦手續的。

鳳凰評論《高見》：剩下的將近40%呢？

王燦發：由於信息公開不充分，剩下的40%不知道環保部門是否讓被處罰的企業補辦了手續。信息公開從國家一級來講做的是比較好了，比如環保部，評分可以評到90分以上，大部分法規信息，處罰信息都能夠公開，但是到省一級就差一點，到市一級就更差了，最差的是企業的信息公開。

按理講，政府應該是公開重點排汙單位名單，但是有30—40%的地方根本沒有公布名單，然後公布的名單裡又有很多企業沒有公開自己的信息，公開的信息又大部分都是常規信息。在信息公開方面還是有許多工作要做。

其實企業環境信息公開就是很重要的社會監督，只要政府信息公開管理好，就能夠起到很大的監管作用，不用下很大功夫去處罰排汙者就會有很大壓力。

四、監督破壞環境行為才是向黨中央看齊

鳳凰評論《高見》：除卻提請公益訴訟，公民參與環境保護方法還有很多。一年前柴靜《穹頂之下》紀錄片引起軒然大波，也在去年兩會引起廣泛討論，媒體參與並助推環保這一方式似乎也是解決當下問題的可循之法。你怎麼看媒體參與環境報導的價值？

王燦發：首先法律規定，任一單位和個人都有保護環境的義務，並有權對破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。公眾具有知情權、表達權、參與權、監督權，當受到汙染還有受害索賠權，其中很重要的權利就是公眾監督權利。

新聞媒體姓黨，要貫徹黨的方針，我們黨的十八大把生態文明建設列入五大建設之一，並要求其貫穿於政治建設、社會建設、經濟建設、文化建設整個過程中去，這說明了生態文明建設的重要性。那麼通過輿論來監督破壞生態文明建設的行為正好貫徹執行了我們黨的方針和政策。

所以在這方面，應該是繼續大張旗鼓的報導汙染破壞環境行為，對他們進行監督。這才真正是向黨中央看齊。

鳳凰評論《高見》：有人擔心媒體因為所具備的話語影響力而在參與環保過程中濫用權力，也有人質疑媒體因專業性不足而影響問題解決，這點你怎麼看？

王燦發：這裡頭要弄清楚的是，黨和國家的利益和一個地方的利益，和個別企業利益要分清楚。作為媒體維護的是黨和國家的重大利益，汙染企業的利益與整個國家生態文明建設的利益是相違背的。

在這種情況下，報導汙染案件，報導違法行為，是和黨的要求完全一致的。有的人認為一報導壞事就不是主旋律，這個是不對的。這是出於保護少數人利益、個別地方利益、汙染企業利益而找出來的藉口。與其一有汙染事件報導、公益訴訟就壓下來、看是不是有國外資金參與、有無政治意圖，倒不如查一查企業到底有沒有違法、到底有沒有汙染。

鳳凰評論《高見》：環境問題不是想遮蓋就可以遮蓋得住的。問題所有人都看得見，比如霧霾，不解決問題，而各種找理由轉移視線。

王燦發：其實應改變一種觀念，就是說要把那種「凡是報導環境汙染就不是弘揚主旋律」的觀點改變過來。我們的主旋律就是建設生態文明，這要求對汙染破壞環境的，破壞生態文明建設的單位和個人監督，進行檢舉，進行揭發，進行曝光、進行制裁。

鳳凰評論《高見》：一步一步來，你對這次兩會在環保及環保法上的改進有什麼期待？

王燦發：期待全國人大及常委會要儘快修訂《水汙染防治法》，《海洋環境保護法》，儘快出臺《土壤汙染防治法》。這些都是最要緊的。在自然保護區方面，我們國家現在有2700多個自然保護區，但是只有22年前制定的一個《自然保護區條例》，應該儘快出臺《自然保護區法》，來保護和回復自然生態環境。

另外對於法律實施要有一套監督機制，我們制定了很多法律，如果不嚴格執行，結果還是無用。現在立法越來越健全，但法律的實施還是存在許多問題。

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