原標題：消除制度建設滯後現象
制度建設滯後的表現
人們談論「制度建設滯後」，就是講形勢發展了、情況變了，制度建設根不上。這樣說顯得抽象籠統，具體分析，制度建設滯後表現為四種情況。
沒有及時建立新制度、解決新問題。新問題不斷產生，而解決這些問題的制度沒有及時建立，就會使得問題越積累越多，產生的不良後果越來越嚴重，這是制度建設滯後現象的一個突出表現。例如生態環境嚴重破壞就是一個長期積累的問題，雖然在這個過程中採取了一些政策措施，但問題長期沒有得到根本解決，生態環境惡化越來越嚴重，根本原因就是生態環境制度建設嚴重滯後。十八大之後，中央作出加強生態文明制度建設的決定，相關法律、制度陸續制定和實施，生態環境惡化趨勢得到遏制，生態文明建設呈現出良好趨勢。對新問題沒有及時建立新制度來解決，時間長了就會積累成很多老問題，最終造成嚴重的社會後果，解決這些問題要付出極大的社會代價。
對不完善的制度沒有及時修訂完善。由於客觀原因和主觀原因的限制，絕對完美的制度是不存在的，一些制度總體上是好的，但隨著情況的變化，其中某些方面會變得不科學、不合理，在具體實施中某些規定已經不適用，這就需要在保持制度總體穩定的基礎上，對制度中不合理、不適用的內容進行修改，使制度更完善。在實際工作中，雖然有些制度總體上看是好的，但具體實施卻會出現問題和矛盾，原因就是過度強調製度的穩定性，對制度中已經不適用的內容沒有及時進行修改完善，影響制度整體作用的充分發揮。
沒有及時廢止不適用的制度。不適用的制度是指總體上已經不符合新情況、不能解決新問題的制度。制度的穩定性不是絕對的，制度的適用性是有條件的，當條件發生很大變化時，原來的一些制度會變得不適用。如果不及時廢止不適用的制度，就會出現新情況與舊制度之間的衝突，舊制度不僅不能發揮好的作用，反而成了推動工作、促進發展的障礙。時間長了，這種現象就會造成「制度僵化」的狀況。
「破而不立」也是制度建設滯後的一種表現。制度建設是破除舊制度和建立新制度相互協調、有機統一的過程。在這個問題上通常的看法是「先破後立」「不破不立」，注意這只是一種邏輯關係，就是說新舊制度不能並存，只有破除不適用的舊制度，才能建立適用的新制度。「適用」和「不適用」之間是矛盾關係，既要保持不適用的舊制度，又要建立適用的新制度，這在邏輯上是矛盾的，在現實中是不可能的。在實際工作中，人們常把這種邏輯關係變成時間上的先後關係，而且往往是「破」之後長時間不「立」。如果舊制度破除之後，不及時建立相應的新制度，中間延遲時間太長，就會出現「制度真空」，導致行為失範、秩序混亂，引發社會問題。
沒有問題意識，就沒有制度需求
問題意識不強，制度需求不明確。沒有強烈的問題意識，就不會產生明確的制度需求，也就不會產生制度創新的動力；具有強烈的問題意識，才會產生明確的制度需求，而有了明確的制度需求，也才會產生制度創新的動力。在社會現實中，問題總是具體的，因而制度需求也應該是具體的。制度需求不是「制度是重要的」這樣抽象的認識，而是要針對具體問題制定具體制度。在實際工作中，制度需求往往被抽象化，大家都講制度是重要的，表面上看制度需求非常強烈，但針對什麼具體問題建立什麼具體制度來解決，卻不具體、不明確，非常模糊。
用制度解決問題的意識不強。通常講的制度意識是指「遵守制度的意識」，制度意識還有一個重要的方面，這就是「用制度解決問題的意識」。社會現實中的一些問題，可以用行政手段來解決，也可以用政策措施來解決，這些方式在特定條件下、解決特定問題是有作用的，也是人們習慣的方式，但對於重大社會問題，這樣的方式只能治標而不能治本。由於用制度解決問題的意識不強，人們常常不習慣或者想不到用制度來解決問題，導致解決問題的制度沒有及時建立起來，這也是導致制度建設滯後的一個重要原因。
制度建設中存在阻力。破除不合理的舊制度，建立新的制度，必然涉及利益格局變動，要調整一些不合理的利益關係。建立一種新的制度，實際上就是要打破不合理的利益格局，形成合理的利益格局。「利益固化的藩籬」實際上是以不合理的體制機制為支撐的，改革這些不合理的體制機制，必然遇到阻力。一些重要的制度之所以遲遲難以建立，一個重要原因就是存在著不小的阻力。
社會轉型中制度變遷的漸進性。制度變遷不是短時間就能完成的，需要一定時間過程，因為這涉及人們在思想觀念、行為方式、利益關係上要有一個適應的過程，新的體制機制的建立和實施也需要一定的時間。當然，這個過程也不能是無限期的，不能一直拖延下去。如果舊的體制機制廢除了，新的體制機制長期建立不起來，就會出現制度真空，特別是在一些重要領域和關鍵環節出現制度真空，就會導致社會行為失範、社會秩序混亂、社會問題叢生。
防止「制度真空」
增強問題意識，明確制度需求。制度創新包括制度需求、制度供給、制度實施三個基本階段。制度創新始於制度需求，而制度需求始於問題意識。問題是客觀存在的，制度創新的根本目的是為了解決問題，但問題本身不會直接產生制度需求，只有問題意識才會產生制度需求。問題意識包括敏銳發現問題、深入分析問題、主動解決問題。對社會現實中的問題要有敏銳性，及時發現問題、深入分析問題，形成明確的制度需求，才能及時建立相關制度來解決問題。
增強用制度解決問題的意識。針對同樣的問題，用什麼方式來解決，可以有不同的選擇；不同的選擇，導致不同的結果。解決社會問題，在特定時期、針對特定問題，可以採用行政手段、政策措施等來解決，但對於重大社會問題，制度是既治標又治本的方式，從根本上、從長遠看還是要靠制度，才能更有效、更徹底地解決重大問題。
協調好利益關係，克服制度建設中的阻力。任何制度都涉及人們的利益，制度安排實質上是利益安排，改革制度必然引起人們利益關係的變化。在制度建設中，要注意協調好各方面的利益關係，合理的利益要依法維護，不合理的利益要堅決調整，這樣才能形成制度建設的合力，減少制度創新的阻力，順利推進位度建設。
儘量縮短制度變遷的滯後時間。制度變遷是一個漸進的過程，不可能短時間內完成，但也不能拖得太長，舊的體制機制廢除了，要儘快建立新的體制機制。在社會轉型過程中會出現「制度建設滯後」現象，這有一定的必然性，但不能讓這種現象一直延續下去，要加快制度建設步伐，儘快建立新的體制機制，縮短「滯後時間」。特別要處理好「破」和「立」的關係，避免出現「破而不立」的現象，應堅持「破立並行」「破立協調」，防止出現「制度真空」。
（作者系雲南省楚雄州委黨校副校長）