養老金「窟窿」難補,漸進式延遲退休如何實施

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據社科院報告，按目前速度，全國城鎮企業職工基本養老保險基金將在2035年耗盡累計結餘。 （ICphoto/圖）

2019年，如果扣除財政補貼，全國養老金收支缺口為8314億，已連續七年收不抵支。

東北是我國養老金收支缺口及財政補貼壓力最大的地區。2016年黑龍江成為全國首個養老金結餘被花光的省份。

「現在針對延遲退休有許多種說法和討論，大多是在做壓力測試，不到最後國家具體政策出臺，誰也說不準方案是什麼樣子。」

文 | 南方周末記者 吳超

「延遲退休」這個詞第一次正式亮相併引起廣泛關注，是在2012年。當年6月，人社部等部門在《社會保障「十二五」規劃綱要》中提出「研究彈性延遲領取養老金年齡的政策」。

八年後的今天，「延遲退休」再次引發熱議，措辭從「研究」變成了「實施」。

2020年11月3日，新華社公布《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提及針對養老保險領域「實施漸進式延遲法定退休年齡」。

延遲退休的時代背景，是老齡化社會的到來。與此同時，人均預期壽命在連年提高，這可能會造成人力資源的浪費——要知道，據人社部社保所披露，中國職工平均退休年齡實際只有54歲左右，是世界上平均退休年齡較低的國家。

另一方面，無論人們是否願意，延遲退休穩步推進的一個現實原因，跟中國養老金的缺口有關。社科院發布《中國養老金精算報告2019-2050》，表示全國城鎮企業職工基本養老保險基金將在2035年耗盡累計結餘。《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》一書中也強調，在現行制度框架下，全國企業職工基本養老保險基金預計到2036年左右累計結餘將耗盡。

然而，在2020年10月的國務院政策例行吹風會上，人社部養老保險司司長聶明雋表示，「截至2020年9月底，全國企業職工基本養老保險金累計結餘4.5萬億元，從總體上看，保發放仍有比較雄厚的物質基礎」。

那麼養老金缺口的真實情況如何？

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七年赤字

根據財政部公布的2019年全國社會保險基金的收入與支出決算表，中國養老金被分為三類：企業職工基本養老保險基金、城鄉居民基本養老保險基金和機關事業單位基本養老保險基金。三項養老金，2019年共收入5.68萬億，支出5.19萬億。

三項按收入排序為：企業職工養老金，收入3.8萬億；機關事業單位養老金，收入1.45萬億；城鄉居民養老金，收入0.41萬億。

整體而言，收入分為四類：保險費收入，共4萬億；財政補貼收入，1.32萬億；利息收入，1390億；委託投資收益，1079億；城鄉居民集體補助收入，9億。

支出也分四類：基本養老金支出，4.98萬億；企業職工醫療補助金支出，11.6億；城鄉居民個人帳戶養老金支出，540億；喪葬撫恤補助支出848億。

2019年，如果扣除財政補貼，全國養老金收支缺口為8314億。

向前回溯，2003-2012年，全國企業職工基本養老金是收大於支。根據人社部發布數據，與2003年相比，2012年企業職工養老金收入增加1.52萬億，年均增長21%；支出增加1.13萬億，年均增長20%。這十年間，結餘越來越厚實。

但2013年發生轉折。那年起，全國社保基金預算開始公開。梳理2013-2019年的決算可以看到，扣除財政補貼，全國養老金連續七年收不抵支，收支差額均在千億以上。

社會保險法規定，「基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。」

在2019年的社保基金決算中，財政收入佔養老金整體收入的23%。財政補貼越來越多，就全國企業職工養老金來說，2003年財政補貼544億，2019年漲到了5588億，漲了九倍。

其中中央補貼佔大頭。2019年6月，人社部發言人表示，當年中央財政對全國企業職工基本養老金的補貼為5261億元。根據前述總額，中央補貼佔整體補貼的九成以上。

「我國養老金政策是現收現付，也就是工作的一代，供養退休的一代。」中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文向南方周末記者解釋，「如果退休年齡沒有變化，退休的一代活的時間比半個世紀前長了十幾年，年輕一代進入勞動力市場的時間又減少了幾年，就會導致社保基金收入和支出嚴重失衡。」

為何是2013年開始出現收支失衡？

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴南方周末記者：「1960年代，出現了一波生育高峰，特別是1963年，我們叫它『63嬰兒潮』。2013年，在『嬰兒潮』出生的女同志剛好滿50歲，迎來了退休高峰，所以從那年開始，我們的養老保險就收支不平衡了。」

國家統計局數據也顯示，1962年出生率開始急速回升，1963年達到頂峰，出生人口接近3000萬，比其他年份平均多出500餘萬。

2

80後會領不到養老金嗎？

2020年以來，養老金收入在持續下降。

為幫企業減負，國務院辦公廳在2019年4月印發了降低社會保險費率綜合方案，養老保險的單位繳費比例從原來的19%下調到了16%。

《中國養老金精算報告2019-2050》對16%的情況進行了模擬，在這一前提下，全國城鎮企業職工基本養老保險基金累計結餘在2027年達到峰值6.99萬億，隨後開始下降，2035年將耗盡全部結餘。

與此同時，為了應對疫情，人社部會同財政部、稅務總局制定的《關於階段性減免企業社會保險費的通知》中規定，在2020年2月至6月，全國各個省份可以對中小微企業的養老、失業、工傷保險三項社保的單位繳費實行免徵措施。

南方某省份一縣級人社部門工作人員向南方周末記者展示了一份當地2020年養老金收支報告。在降費率和免企業社保的雙重前提下，該縣2020年養老金收入減少兩千多萬元，缺口較上年擴大了六千多萬，收不抵支的差額已經上億。

「降費率和階段性政策旨在為企業減負，但壓力轉到了政府層面。一方面，養老金收入在減少，但支出並沒有減少，隨著退休人員增多，支出甚至增加了，這樣就導致收支差距進一步增大。」該工作人員說。

原全國社保基金理事會規劃研究部巡視員熊軍向南方周末記者解釋，降費率應該並非長期性措施，經濟稍微好一點，就得把它恢復回去。「不然的話，養老金很難做到精算平衡，現在主要考慮是短期內經濟相對困難，中小企業面臨生存危機，才進行調整的。」

養老金的巨大資金缺口，也引發了社會上對「80後領不到養老金」的擔憂。

如果2035年結餘耗盡，那時最年長的80後也只有55歲。按目前退休標準，女性企業職工已領取養老金5年，女性幹部則剛達到領取養老金年齡，男性則尚未達到領取年齡。

主編《中國養老金精算報告2019-2050》的鄭秉文向南方周末記者解釋，80後領不到養老金是一種誤解。「只要工作的一代繳費，養老金就能發下去。只是繳費的人越來越少，領錢的人越來越多，出現了缺口。」

2019年10月，原衛生部部長高強在一次論壇中發言，「截至去年，我國的社會養老保險基金結餘5萬億元，數字很大。但是已經參保的人數超過3億，平均來算，一個人也就一萬多元，這作為養老來講，是遠遠不夠的。」

3

加速養老金全國統籌

在2020年11月3日發布的十四五規劃建議中，除了實施漸進式延遲退休外，還有一條是實現基本養老保險全國統籌。

所謂全國統籌，就是養老金在全國範圍內統一收取、統一支出。2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》，就強調要對基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。

但提出養老金全國統籌至今，甚至尚未實現全省統籌。人社部在2020年三季度的新聞發布會上表示，目前有26個省份和新疆生產建設兵團實現基金省級統收統支，另外還有5個省份的全省統籌還在推進過程中。

上述人社局工作人員解釋，養老金全國統籌推進難，在工作層面主要因為數據和錢的調度問題。以前養老金是在每個縣的銀行專戶上，全省統籌以後是轉到省裡的專戶，如果要全國統籌，任務量更大。

「更重要的是社保數據共享，全國統籌以後，在廣東可以查到我在黑龍江交的錢，社保轉移也可以在系統直接操作，但目前離這個目標還相對較遠，省內轉移社保都還需要郵寄材料。」

為了彌補養老金區域不均衡的狀態，2018年6月國務院採取了過渡性政策——中央調劑金制度。2019年全國各省收到來自中央的調劑基金6303億元，2020年的預算為7398億。

中央調劑基金由各省養老保險基金上解的資金構成。以各省職工平均工資的90%和在職應參保人數作為基數，上解比例從3%起步，2020年提到了4%。

2019年，財政部公布了中央調劑金情況。廣東、北京、浙江、江蘇、福建、上海、山東繳撥金額為正（上繳金額大於中央下撥金額），貴州、雲南、西藏持平。

另外22個省份（含兵團）繳撥金額為負。中央下撥金額超過百億的是遼寧、黑龍江、四川，分別是216億、184億、178億。2020年，中央扶持持續加大，給遼寧、黑龍江、湖北以及吉林分別為556億、486億、187億、145億。

可以看到，東北是我國養老金收支缺口及財政補貼壓力最大的地區。

早在2016年人社部發布的一份報告中，就寫到多省養老金告急。當年黑龍江養老金不僅收不抵支，累計結餘也率先耗盡，成為全國首個養老金結餘被花光的省份。

一位黑龍江人社局官員告訴南方周末記者，黑龍江現狀是年輕人大量流失，政府供養人員負擔過重，超編嚴重，行政事業單位工作人員年齡斷檔嚴重，年齡普遍偏高，無編制招聘年輕人。「養老金收不抵支，只能通過國家、省、地三級政府補助保證養老金發放。」

在上述精算報告中，對中央調劑情況下各省養老金可支付月數做了測算：2019年，養老金可支付月數不足3個月的省份，是內蒙古、遼寧、青海、黑龍江；到2028年，可支付月數不足3個月的地區將擴大為13個內陸省份。

這說明，即便有了中央調劑金，也無法改變部分地區養老金告急的情況，養老金全國統籌迫在眉睫。

「養老金是一個大型公共產品，它是不是需要一架大機器來生產？可我們現在沒有這個機器，生產線沒形成。」楊燕綏解釋，「養老金全國統籌的關鍵在於責任和管理，明確國務院、省、市、縣各級政府的責任，建立垂直管理的信息系統和經辦體制。」

4

延遲退休成出路

中國養老保障體系有三個支柱。第一支柱是政府統一的基本養老保險；第二支柱是企業年金、職業年金；第三支柱是儲蓄型養老保險與商業養老保險。

據《經濟日報》2020年初報導，第一支柱佔主導地位，規模超6萬億，佔比70%；第二支柱規模僅2萬億；第三支柱剛剛起步，規模更小。

中國人民大學教授董克用曾在2018年的一次發布會上表示，美國民眾三個支柱的養老金加起來，佔美國當年GDP的145%，但中國同一口徑下養老金佔GDP的比例不到7%。

人社部2019年度報告顯示，2013-2019年，企業年金的參加職工人數從2056萬人上升到2548 萬人，人數僅增加492萬；同期，城鎮企業職工基本養老保險人數從3.2億上升到了4.3億，增加1.1億人。

「企業年金，永遠只有少數企業能承擔，大部分企業是建不了第二支柱的，企業能活下去就不錯了。」熊軍分析，「就是說我們的養老金結構想調整，第二支柱很難建立，第一支柱的負擔又太重。」

鄭秉文認為，平衡養老金的方向有兩個，一是靠財政投入或其他外部資源的介入，但目前難度很大，社會保障支出佔財政預算的比例越來越高。另一個是在制度內調節，隨著老齡化和人均壽命延長的趨勢提高法定退休年齡。

早在2013年，英國政府就宣布英國人領取退休金的年齡將在本世紀30年代中期推遲至68歲，40年代末期推遲至69歲。

時任英國財政大臣奧斯本稱，這是英國在控制公共開支上必須面對的困難決定，「不推遲退休年齡，國家的養老金制度將崩潰」。

世界上人口少子化、老齡化最嚴重的國家之一日本，也面臨著同樣的問題。據《人民日報》報導，2018年日本勞動年齡人口降至7545萬，佔總人口的60%，創1950年以來新低。預計到2049年，這一比例將進一步減少到30%。

為此，日本政府提出了「終身不退休社會」理念，鼓勵更多有意願的老年人繼續工作，以保持經濟發展動力，支撐養老金體系的順利運轉。日本現行法律規定，對有工作意願的65歲以下員工，企業不得以年齡原因將其辭退。

根據經濟合作與發展組織的統計，本世紀中葉，英國將成為退休年齡最高的國家之一。預計2050年，美國與德國退休年齡將達到67歲，日本與墨西哥的政府最為慷慨，屆時這兩國的退休年齡僅為65歲。義大利與丹麥的正常退休年齡也將達到69歲。

在中國，《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》一書中也寫道，如不實施延遲退休年齡政策，養老保險撫養比將從2019年的2.65：1下降到2050年的1.03：1。這意味著三十年後，將是1個勞動力人口撫養1個退休人員。

即便迫在眉睫，延遲退休的推動也十分困難。

2015年，人社部部長尹蔚民就表示，將在2015年內完成延遲退休方案制定，2017年正式推出，至少五年後再實施。

但2017年並未有相關文件公布。上述人社局工作人員告訴南方周末記者，他們內部當時也並未收到任何來自人社部關於延遲退休的文件，「應該主要還是考慮群眾對延遲退休的反應比較激烈」。

此後，尹蔚民仍多次表示研究出臺漸進式延遲退休的政策。直到2020年11月，從「研究」變為了「實施」，但具體措施仍未出臺。

楊燕綏對南方周末記者說，延遲退休方案的設計可採取「早減晚增」的模式。先設立一個領取養老金的標準年齡，再規定一個領取的最低年齡，若提前退休並領取養老金，養老金比例會打折；若在標準年齡以後退休，養老金比例會有一定程度的上調。

「現在針對延遲退休有許多種說法和討論，大多是在做壓力測試，不到最後國家具體政策出臺，誰也說不準方案是什麼樣子。」上述黑龍江人社局官員解釋。