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具有中國特色社會主義的土地市場，是現代化市場體系的重要組成部分。其中，土地一級市場體現在土地所有者與使用者的關係，土地二級市場則主要是土地使用權人之間的交易行為。改革開放以來，土地市場整體發展的建設情況看，土地一級市場日趨活躍，交易規則逐步規範健全，交易量和交易額不斷增長，但與土地一級市場相比，二級市場長期處於自發分散的狀態，面臨的問題較多。
近日，國務院辦公廳印發《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），針對土地二級市場運行發展中存在的「交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規範、政府的服務和監管不完善」等問題，提出了完善的交易規則，健全服務監管。
澎湃新聞記者從自然資源部了解到，該《指導意見》也是我國首個專門規範土地二級市場建設的國務院文件。
二級市場「自發分散」亟待規範監管
為何要出臺《指導意見》？土地二級市場的交易存在哪些亟待解決的問題？
自然資源部於7月22日召開的發布會上，自然資源開發利用司副司長陳國慶介紹，與土地一級市場相比，二級市場長期處於自發分散的狀態，面臨的交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規範、政府的服務和監管不完善等較多問題。
「有關管理規定分散，且大多起草的時間比較早，限制條件多，難以滿足當前發展的需要。」 陳國慶說，二級市場還存在買家找不著合適的賣家，賣家找不到合適的買家的情況，市場未充分形成，交易機會不充分，以及辦事找不到門的問題。
政府對二級市場的服務和監管也需要完善。陳國慶介紹，一些地方交易程序複雜、環節多、周期長，與「放管服」改革的要求不相適應；市場不夠規範，矛盾和糾紛多發，容易損害市場主體權益。這些問題的存在，制約了存量土地盤活利用，嚴重影響了土地資源配置效率，難以適應新型城鎮化和高質量發展的要求，必須通過改革加以解決。
自然資源部自然資源開發利用司司長鄭凌志表示，《指導意見》針對土地二級市場運行發展中存在的「交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規範、政府的服務和監管不完善」等問題，著力完善交易規則，創新運行模式，健全服務監管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。
他表示，文件的出臺，對於促進一二級市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。
明確什麼能交易、什麼不能交易
本次出臺的《指導意見》，對土地二級市場交易過程中較普遍面臨的建設用地使用權轉讓、出租和抵押問題進行了明確。
自然資源所有者權益司副司長王薇介紹，圍繞土地二級市場的轉讓、出租和抵押這三種主要的交易方式，《指導意見》提出，要注重產權的激勵和市場的配置，明確了什麼能交易、什麼不能交易，比如在土地使用權轉讓方面，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置等形式涉及的建設用地使用權轉移，都可視為建設用地使用權轉讓。建設用地使用權轉移的，地上建築物、其他附著物所有權應一併轉移。
《指導意見》還通過優化轉讓的交易規則、完善土地分割或者合併轉讓政策，實行差別化的稅費、政策等改革舉措，激發市場的活力，促進存量土地進入市場盤活。
王薇舉例，「比如在土地出租方面，重點是針對劃撥土地出租長期存在的不規範的問題，我們提出了規範管理，進一步簡化審批方式，提高服務效能的要求，比如在土地抵押方面，明確不同權能的土地的抵押條件，依法保障和充分實現物權的權能，明確自然人、企業均可以作為抵押權人，支持養老、教育等社會領域投資的企業，以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，同時我們也提出了要求各地探索完善相應的風險防控機制。」
王薇表示，《指導意見》還主要解決了在哪兒交易、由誰改易、怎麼交易的問題。一是要求各地在市縣自然資源主管部門現有的土地交易平臺或機構的基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場的交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。二是優化交易流程，建立信息發布、達成意向、籤訂合同、交易監管的操作流程，同時明確相關規則，交易的雙方可以自行協商交易，也可以委託平臺公開交易，政府要加強交易的事中、事後監管，對於價格異常的政府可以依法實行優先購買權，以維護市場平穩運行。三是加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地的司法處置、涉地國有資產處置、涉地股權轉讓以及不動產登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示，建立健全聯動機制等等，來維護市場公平競爭環境。
針對政府和監管不完善的問題，《指導意見》也明確了相關措施，重點是大力發展「網際網路+政務服務」，積極推進「一窗受理、一網通辦、一站辦結」，培育和規範中介組織加強市場監測與調控，健全以「雙隨機、一公開」為基本手段，以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。